異常低價審查中兜底條款怎么用
2026年06月26日 09:07 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 袁若寧
2026年施行的《關(guān)于推動解決政府采購異常低價問題的通知》（財庫〔2026〕2號，以下簡稱2號文）建立了“3+1”異常低價審查啟動標(biāo)準(zhǔn)。前三項為客觀量化指標(biāo)，第四項為兜底條款——評審委員會“基于專業(yè)判斷”，認(rèn)為供應(yīng)商報價過低、可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或不能誠信履約的，也應(yīng)當(dāng)啟動審查程序。
這一兜底條款的制度初衷，是彌補(bǔ)量化標(biāo)準(zhǔn)的局限性，充分發(fā)揮專家在行業(yè)成本、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項目實施等方面的專業(yè)判斷能力，實現(xiàn)精準(zhǔn)打擊惡意低價、避免誤傷合理低價。但在實踐中還存在一些問題，筆者將系統(tǒng)分析問題成因，提出可參考的優(yōu)化路徑。
兜底條款執(zhí)行困境
——規(guī)避責(zé)任型問題：專家選擇性不作為。2號文施行后，供應(yīng)商報價策略出現(xiàn)了明顯變化：部分供應(yīng)商將報價精準(zhǔn)控制在量化審查標(biāo)準(zhǔn)的“紅線”之上。這種“貼著標(biāo)準(zhǔn)”的報價，是否應(yīng)啟動異常低價審查，完全依賴于第四項兜底條款——即評審委員會是否“基于專業(yè)判斷”認(rèn)為報價過低。然而，兜底條款的啟動門檻本身就是“基于專業(yè)判斷”這一主觀標(biāo)準(zhǔn)，缺乏具體操作指引，評審委員會難以把握“什么情況下應(yīng)該啟動、什么情況下可以不啟動”的邊界，在實踐中極易陷入“啟動則自找麻煩、不啟動則失職”的兩難境地，導(dǎo)致只要供應(yīng)商報價不符合前三項量化標(biāo)準(zhǔn)，就不再主動審查是否存在其他異常低價情形。即便認(rèn)為某報價“低得不合理”，也傾向于不作為，以免“自找麻煩”。評審委員會往往在主觀分評審中刻意壓低低價供應(yīng)商的技術(shù)、商務(wù)主觀得分，以拉低其綜合總分，從而抵消其報價分優(yōu)勢，使其自然出局。這種做法表面上規(guī)避了異常低價審查的責(zé)任，實則未按照采購文件的規(guī)定進(jìn)行主觀分評審，濫用自由裁量權(quán)，實行差別待遇或歧視待遇，違反獨立評審原則，扭曲了評審的公平性。
——形式審查型問題：專家審查淺表化。當(dāng)評審委員會啟動審查后，普遍存在“重形式、輕實質(zhì)”的問題：只要供應(yīng)商提供了書面說明和證明材料，無論內(nèi)容是否充分、邏輯是否自洽，均予以認(rèn)可。評審委員會往往僅審查供應(yīng)商提交的材料本身，而不結(jié)合項目的實際執(zhí)行條件、實施地點、配置要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等情境要素進(jìn)行綜合判斷，也不參考供應(yīng)商的歷史履約記錄和驗收資料，缺乏對“投標(biāo)承諾”與“實際履約”之間匹配度的驗證。
——能力不足型問題：專家專業(yè)判斷失準(zhǔn)。專家專業(yè)能力不足直接導(dǎo)致判斷失誤。尤其在醫(yī)療設(shè)備、信息化建設(shè)等專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的項目中，專家對行業(yè)成本、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)了解不深入，難以作出準(zhǔn)確判斷。
問題成因
——量化標(biāo)準(zhǔn)被“精準(zhǔn)繞行”，兜底條款缺乏可操作性指引。2號文前三項量化標(biāo)準(zhǔn)是固定的百分比閾值，供應(yīng)商完全可以通過成本測算和報價策略設(shè)計，將報價精準(zhǔn)控制在閾值之上，既享受低價帶來的價格分優(yōu)勢，又避免觸發(fā)自動審查程序。此時兜底條款本應(yīng)發(fā)揮“補(bǔ)漏”作用，但2號文對兜底條款僅作了原則性規(guī)定——“評審委員會基于專業(yè)判斷”。但在實踐中，“基于專業(yè)判斷”這一表述過于籠統(tǒng)，專家缺乏可操作的啟動指引和判斷依據(jù)。
——采購人面臨三重困境。2號文規(guī)定采購人可以結(jié)合項目實際提高前三項審查標(biāo)準(zhǔn)，最高不超過65%。但在實踐中，采購人面臨三重困境：一是“不敢用”，擔(dān)心提高標(biāo)準(zhǔn)后被質(zhì)疑“人為提高審查門檻”，在后續(xù)監(jiān)督檢查中被要求反復(fù)說明理由、論證合理性。二是不知道哪些項目適合提高標(biāo)準(zhǔn)、提高多少合適，缺乏科學(xué)的決策依據(jù)和操作指引。三是采購人不加區(qū)分地將所有項目的審查標(biāo)準(zhǔn)一律提高到65%，既未考慮不同采購項目在技術(shù)復(fù)雜度、質(zhì)量要求、履約風(fēng)險等方面的特性差異，也忽視了不同市場的價格波動規(guī)律和行業(yè)平均利潤水平。這種做法看似“從嚴(yán)把關(guān)”，實則可能降低采購效率，適得其反。
——評審委員會啟動兜底審查，面臨雙重風(fēng)險。2號文明確，評審委員會應(yīng)當(dāng)按規(guī)定開展異常低價審查。但評審委員會啟動兜底審查后，面臨雙重風(fēng)險：認(rèn)定不合理可能遭供應(yīng)商質(zhì)疑投訴；認(rèn)定合理但后續(xù)履約出問題，可能被追究“未審慎判斷”的責(zé)任，因此，“不啟動兜底審查”成為專家的理性選擇。
——專家“不會審”的根源在于兩方面的制度空白。一方面是缺乏“如何判斷證明材料能否證明報價合理性”的具體標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，供應(yīng)商提交的說明材料多呈現(xiàn)無標(biāo)準(zhǔn)格式、無數(shù)據(jù)溯源、無橫向可比性等“三無”特征，專家缺乏判斷依據(jù)，只能“有材料就認(rèn)”。另一方面是信息雖有渠道可查，但數(shù)據(jù)分散于不同系統(tǒng)、不同部門，缺乏統(tǒng)一歸集和結(jié)構(gòu)化整理，且各項目在實施地點、配置要求、服務(wù)周期等方面存在明顯情境差異。實操中因信息歸集零散、比對困難，專家很難將其有效轉(zhuǎn)化為審查依據(jù)。
——專家“不善審”的成因有三。一是專家入庫后繼續(xù)教育嚴(yán)重滯后，許多專家對兜底條款的理解停留在“知道有這么回事”的層面，缺乏實操訓(xùn)練。二是評審現(xiàn)場即便能夠獲取同類項目價格、行業(yè)平均成本、供應(yīng)商歷史履約等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，也因數(shù)據(jù)分散于不同系統(tǒng)、格式標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏統(tǒng)一的量化比對口徑，難以在有限評審時間內(nèi)完成跨項目的橫向比較與折算，實際審查中只能依賴專家個人經(jīng)驗和主觀判斷。三是專家專業(yè)結(jié)構(gòu)與項目需求錯配，醫(yī)療設(shè)備、信息化建設(shè)等專業(yè)領(lǐng)域的專家儲備不足，臨時組建的評委會對項目“立項初衷、實施目標(biāo)、應(yīng)用環(huán)境”等信息缺乏前置了解，難以在有限時間內(nèi)形成準(zhǔn)確判斷。
相關(guān)建議
——開展履職評價，制定分類指導(dǎo)規(guī)則。將兜底審查啟動情況納入專家履職評價。同時，明確65%審查標(biāo)準(zhǔn)的適用情形，制定分類指導(dǎo)規(guī)則。按照項目類型進(jìn)行分類：對于以人力服務(wù)為主要成本、成本構(gòu)成相對透明的項目，采購人可在充分市場調(diào)研基礎(chǔ)上適當(dāng)提高審查標(biāo)準(zhǔn)；對于技術(shù)復(fù)雜、成本彈性大、易發(fā)生“低價中標(biāo)、高價履約”的項目（如醫(yī)療設(shè)備、信息化建設(shè)等），原則上不提高或僅在確有充分?jǐn)?shù)據(jù)支撐時適當(dāng)提高。
——推動政府采購AI應(yīng)用與數(shù)據(jù)庫建設(shè)。開發(fā)AI輔助評審系統(tǒng)，自動識別偏離歷史價格區(qū)間、行業(yè)成本水平的異常報價，并向?qū)＜彝扑惋L(fēng)險提示；開發(fā)成本構(gòu)成解析工具對供應(yīng)商提交的說明材料進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析和交叉驗證，輔助判斷真實性；開發(fā)履約風(fēng)險預(yù)測模型結(jié)合供應(yīng)商信用評價、歷史履約數(shù)據(jù)，預(yù)測低價中標(biāo)后的違約概率，實現(xiàn)事前預(yù)警。此外，可以推行采購預(yù)算智能化編制。利用歷史數(shù)據(jù)挖掘和市場價格監(jiān)測，為采購人提供預(yù)算編制智能推薦服務(wù)，從源頭上提高預(yù)算的合理性。
——強(qiáng)化專家培訓(xùn)與信息支撐，提升專業(yè)判斷能力。一是建立專家分類精細(xì)化管理體系，按照行業(yè)、專業(yè)類型細(xì)分，確保專家能力與項目類型精準(zhǔn)匹配，增加成本核算、市場分析等領(lǐng)域?qū)＜冶壤６墙M織異常低價審查專項培訓(xùn)，重點培訓(xùn)兜底條款適用情形、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。三是落實2號文關(guān)于“采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)為專家提供信息查詢便利”的要求，在評審現(xiàn)場配置專用設(shè)備并接入大數(shù)據(jù)平臺，允許專家在安全可控前提下查詢相關(guān)價格和履約數(shù)據(jù)，將“封閉評審”與“數(shù)據(jù)賦能”有機(jī)結(jié)合。
——建立“情境匹配+履約驗證”的實質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)。建議在相關(guān)政策中明確：專家審查供應(yīng)商說明材料時，必須對照采購文件中的項目實施條件、地點、配置要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等要素，逐一核驗供應(yīng)商解釋是否與項目實際相匹配。同時，將供應(yīng)商的歷史履約記錄和驗收資料納入審查參考——對于曾有“低價中標(biāo)、劣質(zhì)履約”記錄的供應(yīng)商，專家可要求其提供更充分的履約保障說明。明確以下情形可認(rèn)定為“不能證明報價合理性”：證明材料與項目實際要求明顯不符的；成本測算數(shù)據(jù)缺乏合理依據(jù)或存在明顯矛盾的；無法解釋報價與項目實施條件之間差異的。
——強(qiáng)化采購需求規(guī)范與全生命周期成本管理。采購人應(yīng)深入調(diào)研實際使用場景，避免“豪華采購”“參數(shù)空泛”導(dǎo)致供應(yīng)商報價失真。對于通用性強(qiáng)、使用頻率高的品目，應(yīng)細(xì)化到單次使用成本、單位時間維護(hù)成本等微觀指標(biāo)。建議將一定時期內(nèi)的耗材費用納入采購預(yù)算統(tǒng)籌考慮。采購人在編制預(yù)算時，應(yīng)強(qiáng)制要求對醫(yī)療設(shè)備、實驗儀器、打印復(fù)印設(shè)備等耗材使用量大的項目，根據(jù)實際需求測算未來幾年的專用耗材、易損件費用，并將其納入項目全生命周期預(yù)算，避免“設(shè)備低價中標(biāo)、耗材天價彌補(bǔ)”的扭曲現(xiàn)象。細(xì)化售后服務(wù)包含的具體內(nèi)容，避免因考慮不周引發(fā)履約爭議。采購文件應(yīng)逐項列明售后服務(wù)范圍，包括但不限于質(zhì)保期內(nèi)免費維修、更換零配件的響應(yīng)時限、備件庫設(shè)置、遠(yuǎn)程與現(xiàn)場服務(wù)次數(shù)、培訓(xùn)計劃及費用承擔(dān)、質(zhì)保期后的維保收費標(biāo)準(zhǔn)等。專家評審時，應(yīng)核驗供應(yīng)商的售后服務(wù)方案是否與采購需求相匹配。信息化建設(shè)項目須重點考量后期升級、數(shù)據(jù)遷移、接口開放等長期成本。防止供應(yīng)商以“定制開發(fā)”為由鎖定采購人后續(xù)只能選擇單一來源方式采購。
唯有通過配套政策完善、AI與數(shù)據(jù)庫賦能、專家培訓(xùn)強(qiáng)化“三管齊下”，才能讓專家從“不敢審、不會審、不善審”走向“敢審、會審、善審”，使兜底條款真正成為精準(zhǔn)打擊異常低價的“利器”，推動政府采購從“價格戰(zhàn)”走向“價值戰(zhàn)”。
（作者單位：湖北省成套招標(biāo)股份有限公司）
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