三管齊下遏制惡意低價競爭 ——財政部《關于推動解決政府采購異常低價的通知》解讀
2026年02月11日 08:43 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 蔣守華
隨著政府采購領域整治串通投標（陪標）行為的廣泛開展，通過串通投標（陪標）行為謀取高價中標的現象得到了抑制。隨之而來的，由于競爭加劇，惡意低價中標（成交）現象又浮出水面，一些供應商抱著先低價中標（成交），然后再通過偷工減料、降低標準或高價履約等方式獲利的心態，惡意壓低投標報價進行競爭，不僅擾亂了正常的政府采購秩序，更給采購人履職和提供公共服務增加了難度。因此，如何有效遏制惡意低價競爭行為，成為采購人和各級政府采購監管部門必須面對和解決的問題。財政部印發的《關于推動解決政府采購異常低價問題的通知》（財庫〔2026〕2號，以下簡稱《通知》），為采購人和監管部門共同遏制惡意低價競爭行為提供了“良藥”。
《通知》從三個層面對如何解決異常低價問題提出了要求，即科學確定采購需求、精準識別異常低價、嚴把合同履約關口。
加強政府采購需求管理
政府采購需求管理是政府采購活動的源頭和基礎。制定科學合理的采購需求，不僅能保證項目實施有的放矢，更是防范異常低價的前提和根本。異常低價之所以會出現，原因之一就是采購需求（技術和服務要求）過于籠統、不夠清晰明確，導致供應商不能根據明確合理的采購需求（技術和服務）報出合理價格，更會讓別有用心者鉆了需求不明確的空子，報出無法認定的異常低價。
財政部2021年頒布施行的《政府采購需求管理辦法》，為采購人科學合理確定采購需求提供了很好的行動指南，作為政府采購主體責任的采購人，一定要嚴格按照《政府采購需求管理辦法》的規定做好采購需求管理工作。具體到解決異常低價問題，結合《通知》要求，采購人應重點做好以下三個方面的工作。
一是充分做好市場調查工作。要通過查詢同類項目的中標（成交）信息，以及開展咨詢、論證和問卷調查等工作，了解項目的市場供給和產業發展狀況，考察項目中的材料及人工服務的市場價格及行業費稅標準，形成科學、完整、清晰、明確的采購需求（技術、服務要求），并測算和設定出項目的最高限價，既可為供應商競爭報價提供合理依據，又能為評審專家辨別異常低價提供參考。
因需求不明確導致采購失敗或存在隱患的項目有很多，例如，網上曝光的某生態環境整治項目（估算價1.9億元），第一中標候選人因質疑被取消中標資格后，第二中標候選人又因報價比第一候中標選人低1300萬元，被以“存在技術方案明顯偏差、方案與報價存在較大錯漏”為由，取消遞補資格，第三中標候選人同樣因存在“較大錯漏”不予遞補，導致項目流標。“技術方案存在偏差和錯漏”大概率是采購需求不明確所導致。
二是合理設置采購標包。對于混合類貨物或服務項目，按照專業類型和專業領域合理劃分標包非常必要，不僅有助于吸引專業供應商參與競爭，提升產品質量和專業化服務水平，而且能提高評審專家對異常低價的辨識度，防止因專業或領域跨度較大，導致供應商瞞天過海地報出無法認定的異常價格。例如：某單位采購內部醫療服務機構項目，采購內容既包含醫療設備，又包含醫療服務。按規定，醫療設備應由具有“醫療器械經營許可證”的供應商提供，醫療服務應由具有“醫療機構執業許可證”的供應商提供。該單位未因采購內容不同而分包采購，且供應商資格條件只設定了“醫療機構”資質。采購結果是某公立醫院以較低價格成交。合同履行時，因該公立醫院無醫療器械經營資質，采購需求中的醫療設備無法直接供貨，該醫院選擇了自備醫療設備（產權仍歸醫院所有）提供服務的方式履約。這明顯與采購需求（標的）不相符，且會為后期服務帶來隱患，一旦服務期滿想更換醫療服務機構，因醫療設備不歸單位所有，只能再次采購，成本自然增加，所以，只能由該醫院繼續提供后續服務。
三是引入全生命周期成本理念。對于信息化建設項目和耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫療等儀器設備采購項目，制定采購需求時，不能簡單地只針對項目本身來確定，而應當將整個生命周期內的運營、維護、升級和耗材供應等，全部納入采購需求的確定范圍。如果只針對項目本身確定采購需求，很容易會產生“低價中標，高價獲利”現象，因為這類項目的運行和使用周期較長，后期費用自然很大，且會出現很多不確定因素，如信息化建設項目會涉及系統升級和擴容，儀器設備的耗材會面臨市場價格波動等。如果采購需求未對信息化系統的開放性、兼容性和權屬性等問題作出明確和規范性要求，未對儀器設備的耗材是否具有兼容性提出要求，或者未對壟斷性耗材的供價機制提出要求，后期的運營和使用就會被中標（成交）供應商綁架或壟斷。一旦系統需要升級或擴容改造，就只能由中標（成交）供應商繼續承擔，儀器設備的后期耗材供應也只能由中標（成交）供應商壟斷，費用自然由他們說了算。網上曝光的某醫院300萬元預算的醫療器械，中標價只有1000元，就是典型的“設備低價中標，耗材高價盈利”現象。
因此，這類采購項目的采購需求必須做全生命周期調查和論證，尤其要對系統建成和儀器設備投入使用后的維護費用和耗材成本進行測算，并要求供應商對維護費用和耗材價格進行報價。評審辦法除了要將項目本身的報價列為價格評審因素，后期維護及耗材等費用報價也應列為價格評審因素，并要求供應商在約定的服務期限內必須以低于其承諾的報價提供服務和供應耗材。涉及全生命周期的其他技術和商務指標則應在評審辦法中的其他因素中體現，并設定相應的權重和分值。
強化政府采購異常低價審查
《通知》要求采購人必須在采購文件中明確，當供應商的報價出現異常低價時，評審委員會應啟動審查程序。具體有四種異常低價情形。
一是投標（響應）報價低于全部通過符合性審查供應商投標（響應）報價平均值50%。
二是投標（響應）報價低于通過符合性審查的次低報價供應商投標（響應）報價50%。
三是投標（響應）報價低于采購項目最高限價45%。
四是評審委員會基于專業判斷，認為供應商報價過低，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的其他情形。
該情形與《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理”相吻合。
上述情形并非硬性條件，《通知》還賦予了采購人較高的自主權，即“采購人可以結合具體項目實際情況，提高上述第1項至第3項中啟動異常低價投標（響應）審查的數值標準，但是最高不得超過65%”，也就是說采購人可將異常低價情形的數值標準進行提升，但不能超過65%。
啟動異常低價審查程序的責任主體是評審委員會，《通知》對審查程序進行了明確。一是要求供應商在評審現場對異常價格作出說明解釋，并提供測算成本和證明材料時，給予的時間不能少于30分鐘。二是采購人和采購代理機構應當為評審委員會進行異常低價審查獲取相關信息提供便利。三是允許評審委員會借助互聯網等渠道查詢相關信息，但必須遵守評審工作紀律，不得影響公正評審。四是啟動異常低價審查程序結束后，啟動原因、審查意見和審查結果應當在評審報告中記錄并歸檔。
《通知》還對財政部門的監管職責作了明確，要求各級財政部門在投訴處理、監督檢查中關注異常低價情況，發現評審委員會未按規定對異常低價開展審查的，依法予以糾正并追究評審專家的法律責任。
筆者身邊就有個投訴案例，雖然投訴事項未涉及異常低價問題，但財政部門在投訴調查過程中發現存在異常低價問題，便啟動監督檢查程序，認定該異常低價為無效投標，責令采購人重新組織采購，并對評委會專家作出相應處理。
該案例共有四家供應商投標，其中一家供應商報價異常低，不到項目預算的四分之一。按照評分規則，該供應商的價格分自然為滿分，但非常出奇的是，該滿分比其他報價分高得異常，導致其他報價雖有價格差距，但分值卻十分接近。雖然最終評審結果該最低報價供應商未能中標，但因評審委員會未將其作為無效標處理，且由于其異常低價因素的干擾，本應該由次低價供應商中標，卻由最高報價供應商中標。財政部門調查發現，評審委員會評審時雖對異常低價啟動了審查程序，但僅要求供應商提供書面說明，未要求提供證明材料，不符合《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條規定。由此，財政部門便作出了上述決定。
加強政府采購履約驗收管理
合同履行和驗收是政府采購項目落地的“最后一公里”，也是防范異常低價中標的最后“防火墻”。《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第四十三條規定：“政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”《通知》明確：“采購人應當落實履約驗收責任，依法組織履約驗收工作。”也就是說采購人是政府采購合理履約和驗收的主體責任人。根據《通知》要求，采購人應從以下三個方面做好履約監督和組織驗收工作。
一是嚴格按照采購文件約定和供應商澄清或承諾的事項簽訂政府采購合同，尤其是當異常低價供應商中標（成交）時，要把供應商作出的異常低價不影響合同履行承諾和提供的相關證明材料體現在合同中，并將采購文件規定的懲戒性條款在合同中醒目標注，以此提醒中標（成交）供應商必須嚴格按照合同約定履約，否則將承擔法律后果和違約責任。
二是嚴格按照合同條款監督供應商履行合同并組織驗收。貨物項目要認真核對供貨清單和技術參數，確保不漏項和不降低標準；服務項目要按照考核標準進行考核和驗收，對分期實施的采購項目，可分期考核和分期驗收，對驗收不合格的內容和事項，要及時督促整改，不能整改的按照合同約定予以懲戒，并追加違約責任。
三是對于供應商中標（成交）后無正當理由拒不簽訂政府采購合同的，采購人應向財政部門報告。財政部門可根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十二條和《政府采購法》第七十一條規定對其進行處罰。
（作者單位：山東省濰坊市財政局）
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