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政府采購處置異常低價(jià)策略的演進(jìn)
2025年11月18日 10:13 來源：中國政府采購報(bào) 【打印】 
■ 張澤明
近日，財(cái)政部公布了《關(guān)于推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題的通知（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），這意味著在政府采購領(lǐng)域全面解決異常低價(jià)問題已提上議事日程。前期，財(cái)政部已發(fā)布了《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦庫〔2024〕265號(hào)，以下簡稱265號(hào)文），部署在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港率先開展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題試點(diǎn)工作，且已于今年2月1日正式實(shí)施。筆者認(rèn)為，征求意見稿的發(fā)布，意味著先期試點(diǎn)已經(jīng)取得良好效果，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)行快速推廣。將征求意見稿與265號(hào)文相對(duì)比，可以更深入地領(lǐng)會(huì)在政府采購領(lǐng)域全面處置異常低價(jià)問題應(yīng)當(dāng)關(guān)注的要點(diǎn)。
從“不變”看異常低價(jià)判定與處置的核心問題
筆者對(duì)比征求意見稿與265號(hào)文，發(fā)現(xiàn)以下核心問題保持不變。
一是低價(jià)審查的標(biāo)準(zhǔn)不變。265號(hào)文構(gòu)建的低價(jià)判斷標(biāo)準(zhǔn)，被征求意見稿全面承接。具體來說，分為四種情形。一是投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于全部通過符合性審查供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)平均值50%的；二是投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于通過符合性審查的次低報(bào)價(jià)供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)50%的；三是投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于采購項(xiàng)目最高限價(jià)45%的；四是兜底條款，即評(píng)審委員會(huì)認(rèn)為供應(yīng)商報(bào)價(jià)過低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的其他情形。這四種異常低價(jià)判定標(biāo)準(zhǔn)從265號(hào)文推出之初就廣受好評(píng)，兼具操作便利性和判定合理性。征求意見稿繼續(xù)沿用了這些標(biāo)準(zhǔn)，說明在試點(diǎn)過程中效果良好，值得在政府采購領(lǐng)域全面推廣。
二是從需求管理的角度防止異常低價(jià)出現(xiàn)的導(dǎo)向不變。265號(hào)文第一部分對(duì)“加強(qiáng)政府采購需求管理”提出要求，征求意見稿中幾乎完全保留了這部分要求。例如，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際工作需要，綜合考慮同類項(xiàng)目中標(biāo)（成交）信息與市場(chǎng)調(diào)查情況，形成科學(xué)、完整、清晰的采購需求，合理設(shè)定最高限價(jià)，為供應(yīng)商競(jìng)爭報(bào)價(jià)提供基礎(chǔ)。這一規(guī)定旨在合理明確政府采購項(xiàng)目預(yù)算、科學(xué)設(shè)定最高限價(jià)，避免因預(yù)算或最高限價(jià)制定不合理導(dǎo)致供應(yīng)商報(bào)價(jià)明顯低于最高限價(jià)，形成“假性低價(jià)”問題。
三是強(qiáng)化專家責(zé)任與加強(qiáng)異常低價(jià)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管的導(dǎo)向不變。征求意見稿與265號(hào)文均規(guī)定，評(píng)審委員會(huì)未根據(jù)采購文件規(guī)定對(duì)異常低價(jià)開展審查的，財(cái)政部門按照《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七十五條追究評(píng)審專家的法律責(zé)任。對(duì)于信息化建設(shè)、耗材使用量大的儀器設(shè)備等異常低價(jià)易發(fā)領(lǐng)域，征求意見稿與265號(hào)文均要求采購人加強(qiáng)管理，并規(guī)定“對(duì)于信息化建設(shè)項(xiàng)目，采購人應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)開放性、兼容性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，按合同約定提供服務(wù)；在系統(tǒng)運(yùn)行過程中，不得在合同約定之外以任何名義向相關(guān)服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用”。
從“變”看異常低價(jià)處置的迭代完善
相較于僅供試點(diǎn)地區(qū)使用的265號(hào)文，征求意見稿體現(xiàn)出若干新意，反映了政府采購領(lǐng)域?qū)Ξ惓５蛢r(jià)處置的迭代過程與技術(shù)完善。
一是異常低價(jià)的“后現(xiàn)場(chǎng)”處置環(huán)節(jié)更加完整。征求意見稿新增“加強(qiáng)政府采購履約驗(yàn)收管理”部分，提出驗(yàn)收內(nèi)容要包括每一項(xiàng)技術(shù)和商務(wù)要求的履約情況。對(duì)報(bào)價(jià)觸發(fā)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序后仍中標(biāo)（成交）的供應(yīng)商，采購人要重點(diǎn)關(guān)注其履約承諾、實(shí)際履約情況等。如供應(yīng)商中標(biāo)（成交）后無正當(dāng)理由拒不簽訂政府采購合同的，由財(cái)政部門依法追究其法律責(zé)任；如供應(yīng)商不嚴(yán)格履行合同導(dǎo)致驗(yàn)收不合格的，采購人應(yīng)當(dāng)按照政府采購合同約定追究其違約責(zé)任。這是在265號(hào)文強(qiáng)調(diào)需求管理和價(jià)格判定的基礎(chǔ)上，新增履約驗(yàn)收處置環(huán)節(jié)，形成對(duì)異常低價(jià)處置的事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)的完整覆蓋。
二是需求管理部分表述更加科學(xué)。例如，在表述采購人可以引入全生命周期成本理念防止異常低價(jià)時(shí)，征求意見稿將265號(hào)文的“鼓勵(lì)”改為“必要時(shí)”，語義更加審慎。同時(shí)，征求意見稿在全生命周期要素報(bào)價(jià)考量中，新增“后續(xù)運(yùn)營維護(hù)、處置報(bào)廢”兩項(xiàng)，較265號(hào)文原有的“后續(xù)專用耗材、升級(jí)服務(wù)”覆蓋更廣泛、指向更明確。針對(duì)合理分包要求，265號(hào)文表述為“要考慮技術(shù)、成本效益、促進(jìn)競(jìng)爭等因素，按照專業(yè)類型和專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)采購項(xiàng)目合理分類分包”。征求意見稿在基本保持原有表述的基礎(chǔ)上新增說明，即“對(duì)于綜合性項(xiàng)目，要根據(jù)采購標(biāo)的的品目分類、金額占比等因素，按照有利于采購項(xiàng)目實(shí)施的原則，確定采購項(xiàng)目的貨物、工程和服務(wù)屬性”。此舉使操作指導(dǎo)性更強(qiáng)，更符合現(xiàn)實(shí)邏輯。
三是異常低價(jià)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估規(guī)定更加完善。在發(fā)現(xiàn)有異常低價(jià)情況時(shí)，征求意見稿新增采購人支持評(píng)審的規(guī)定，即“采購人應(yīng)當(dāng)為評(píng)審委員會(huì)在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)獲取采購項(xiàng)目中標(biāo)（成交）價(jià)格、市場(chǎng)價(jià)格水平、行業(yè)薪資水平等相關(guān)信息資料提供便利”。這使得評(píng)審委員會(huì)參照相關(guān)價(jià)格確定供應(yīng)商報(bào)價(jià)是否低于成本時(shí)，具備材料支撐和現(xiàn)實(shí)可執(zhí)行性。此外，在審查供應(yīng)商是否具有四種異常低價(jià)表現(xiàn)時(shí)，征求意見稿新增“相關(guān)法律法規(guī)對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)有規(guī)定的，從其規(guī)定”，表述更加嚴(yán)密，使異常低價(jià)審查可適用特殊報(bào)價(jià)情形。
四是組織實(shí)施要求更加豐富。265號(hào)文要求試點(diǎn)地區(qū)通過“完善采購文件標(biāo)準(zhǔn)文本、加強(qiáng)履約擔(dān)保”等措施細(xì)化工作舉措，確保各項(xiàng)要求落實(shí)到位。征求意見稿在落實(shí)措施上新增“增設(shè)交易系統(tǒng)功能、加大違約責(zé)任處理力度”兩項(xiàng)措施，不僅進(jìn)一步增強(qiáng)了利用電子化政府采購系統(tǒng)識(shí)別異常低價(jià)的指導(dǎo)性，而且再次強(qiáng)調(diào)了通過履約驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)異常低價(jià)并進(jìn)行違約責(zé)任追究的必要性。
兩個(gè)問題仍待后續(xù)明確
相較于相對(duì)成熟的判定標(biāo)準(zhǔn)與處置環(huán)節(jié)，征求意見稿在具體操作層面仍留有部分待明確之處。
一是引入兩階段評(píng)審若干表述需要明確。征求意見稿新增規(guī)定，“采用綜合評(píng)分法的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定合理確定價(jià)格因素的分值和權(quán)重。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)質(zhì)量有特別要求的專用儀器設(shè)備和信息技術(shù)服務(wù)等采購項(xiàng)目，采購人可以在采購文件中規(guī)定，對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）文件不含報(bào)價(jià)部分和報(bào)價(jià)部分采取兩階段評(píng)審，先評(píng)審不含報(bào)價(jià)部分，對(duì)不含報(bào)價(jià)部分得分達(dá)到規(guī)定名次的，再評(píng)審報(bào)價(jià)部分，按照總得分從高到低排序確定中標(biāo)（成交）候選人。”換言之，在使用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審時(shí)，可以引入先評(píng)商務(wù)技術(shù)部分、再評(píng)價(jià)格部分的兩階段評(píng)審模式。
筆者認(rèn)為，“先評(píng)審不含報(bào)價(jià)部分，對(duì)不含報(bào)價(jià)部分得分達(dá)到規(guī)定名次的，再評(píng)審報(bào)價(jià)部分”存在語義不明的問題。按照字面意思，只有達(dá)到規(guī)定名次的，才能進(jìn)入報(bào)價(jià)評(píng)審環(huán)節(jié)。那么未達(dá)到規(guī)定名次不能進(jìn)入報(bào)價(jià)評(píng)審環(huán)節(jié)的供應(yīng)商，其價(jià)格分應(yīng)如何評(píng)定？是價(jià)格分為零分，還是認(rèn)定其未完全響應(yīng)采購文件？僅憑目前征求意見稿的表述難以判斷。
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第三十四條第四款規(guī)定，“采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。”《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）第五十五條第三款和第五款規(guī)定，“評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價(jià)格采購的項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評(píng)審因素。”因此，如果是國家統(tǒng)一定價(jià)項(xiàng)目或者固定價(jià)格采購項(xiàng)目，那么所有供應(yīng)商報(bào)價(jià)都一樣，價(jià)格分也一樣。
87號(hào)令第五十五條第六款規(guī)定，“投標(biāo)報(bào)價(jià)得分=（評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)/投標(biāo)報(bào)價(jià)）×100”，且只有“因落實(shí)政府采購政策進(jìn)行價(jià)格調(diào)整的，以調(diào)整后的價(jià)格計(jì)算評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)和投標(biāo)報(bào)價(jià)”。換言之，必須對(duì)所有通過資格性、符合性審查的報(bào)價(jià)進(jìn)行打分。若對(duì)沒進(jìn)入某種排名之內(nèi)的價(jià)格分置之不理，則并不合規(guī)。
綜上所述，征求意見稿關(guān)于兩階段評(píng)審的表述仍需進(jìn)一步明確，以便于執(zhí)行。
二是配套措施是否需要跟進(jìn)值得思考。目前，業(yè)內(nèi)存在一種傾向，即評(píng)審時(shí)采購人代表完全不出席，評(píng)審委員會(huì)全部由專家組成。實(shí)踐中，還有部分采購人認(rèn)為不派本單位工作人員作為采購人代表出席評(píng)審，是授權(quán)專家作為采購人代表。征求意見稿規(guī)定，評(píng)審委員會(huì)未識(shí)別異常低價(jià)的，財(cái)政部門要按照《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七十五條追究評(píng)審專家的法律責(zé)任。那么如果有專家在受到處罰時(shí)以自己是采購人代表而非專家身份進(jìn)行申辯，這種申辯是否具有一定合理性？為避免類似情況，建議有關(guān)部門對(duì)此加以明確，同時(shí)對(duì)評(píng)審委員會(huì)全部由專家組成不持開放態(tài)度。
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