探討修法的思路演變歷程及改革創新亮點
2026年07月21日 09:59 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 趙國文
2026年6月，十四屆全國人大常委會第二十三次會議對《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）進行了審議，并向社會公開征求意見。筆者認為，修訂草案是我國政府采購制度改革歷程中一次系統性、整體性的制度升級，既守住了政府采購工作須遵循“公開透明、公平競爭、公正和誠實信用”的核心立法原則不變，也針對工作實踐中長期存在并困擾從業人員多年的眾多突出問題作出了不少突破性創新和調整，可謂亮點突出。
修訂思路的演變歷程
眾所周知，現行政府采購法于2002年6月29日通過，自2003年1月1日起施行。20多年來，除了2014年8月對個別條款進行了小修小補外，政府采購法未得到過系統性、全面性修訂。隨著我國政府采購事業不斷向縱深發展，各種新情況新問題不斷涌現，原有制度規則逐漸顯現出與實踐發展不相適配之處。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議通過《深化政府采購制度改革方案》，將深化政府采購制度改革上升到推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。可以說，對政府采購法進行全面修訂，已具備充分的現實必要性與時間緊迫性。
在筆者看來，政府采購法修訂思路的演變和最終趨于確定大致經歷三個階段。
第一階段，通過部門規章等形式拾遺補闕。在政府采購法施行初期，為指導采購人和采購代理機構開展工作，財政部先后出臺了多個部門規章和政策性文件，針對貨物服務招標、投訴處理、信息公告、非招標方式采購等作出細化規范。2015年，政府采購法實施條例出臺，進一步對上位法中較為原則的條款進行了補充細化。這種循序漸進通過下位規則打補丁的修法思路，是特定階段回應實踐需求的穩妥選擇，既在一定程度上填補了早期立法的規則空白，也維持了法律本身的穩定性，為政府采購市場的逐步培育和規范發展提供了穩定的制度框架。然而，補丁式的規則修正路徑，也逐漸帶來了規則層級偏低、規則之間銜接不暢、核心制度性問題無法得到根本性解決等弊端。隨著實踐發展對制度供給的要求不斷提升，啟動全面系統的上位法修訂就成為必然。
第二階段，初步啟動全面修法工作。在2014年完成政府采購法小修改之后，全面啟動修法的相關準備工作已逐步提上日程。這一時期恰逢我國與世界貿易組織就加入《政府采購協定》進行談判的關鍵節點。此外，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，對構建全國統一大市場作出全面系統部署。因此，2020年和2022年推出的兩版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱修訂草案征求意見稿）鮮明體現出當時的時代特色。
第三階段，出臺趨于成熟和完善的修訂草案。2020年版和2022年版修訂草案征求意見稿對原有法律框架的大膽突破、各項改革措施的積極試水，為修訂草案奠定了扎實基礎。筆者認為，修訂草案在保持改革方向不變的前提下，對內容作出了不少務實調整，制度設計更加貼合我國政府采購實踐的現實需求，整體框架與核心規則都已趨于成熟。
系統修訂的突破創新
修訂草案立足于“推動構建全國統一大市場，服務經濟社會高質量發展”總目標，在立法宗旨、采購范圍、數字化采購等方面作出很多創新。這些突破創新直擊當前政府采購實踐中的痛點、堵點，為政府采購事業高質量發展注入了新的制度動力。
——立法宗旨發生質的改變。一是將“提高政府采購資金的使用效益”表述改為“提高政府采購績效”。從“使用效益”到“績效”的調整，覆蓋范圍更廣，也更符合當前我國財政管理從“重投入”向“重績效”轉型的整體要求，更與后文中“全過程績效管理”要求相呼應，契合政府采購制度在當前經濟社會發展階段的功能定位。二是新增“促進全國統一大市場建設，服務經濟社會高質量發展”的內容，將立法宗旨從運行規范的微觀層面提升到服務國家發展戰略的宏觀層面。這一調整既回應了當前我國市場經濟體制改革的核心方向，也明確了政府采購制度在新發展階段的功能定位。政府采購不僅僅是節約財政資金、規范采購行為的管理制度，更是推動市場整合、引導產業發展、服務高質量發展的重要政策工具，為后續各項具體制度的落地實施指明了根本方向。
——對政府采購范圍進行調整。一是資金來源由原來的“財政性資金”調整為“預算資金”。“預算資金”直接以納入預算管理作為判定標準，邊界清晰，更便于實踐中判定監管范圍，與預算法相銜接，契合當前我國全口徑預算管理的改革要求。二是取消了“集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上”的邊界。只要符合采購主體、資金來源、采購標的三個核心要件，就屬于政府采購范疇，都應當適用政府采購法，不再以是否達到限額標準、是否納入集中采購目錄劃分適用范圍。筆者認為，集中采購目錄和限額標準只是區分集中采購和分散采購的管理標準。這一調整將原來集中采購目錄以外、限額標準以下的小額零星采購納入了監管范疇，從制度層面填補了這類采購的監管空白。
——對供應商管理寬嚴相濟。一是放寬供應商參與政府采購活動的準入限制。比如，將供應商參加政府采購活動應具備特定條件修改為不得具有特定情形，由正面準入制調整為負面清單制；以聯合體形式參加政府采購的，從參加聯合體的供應商均應具備資格條件調整為聯合體整體應當滿足采購項目的全部要求即可。這些轉變大幅降低了供應商的準入門檻，只要不存在法定禁止情形，就可以平等參與政府采購活動，避免了正面條件設定可能帶來的不合理限制，更有利于保障供應商平等參與競爭，契合建設全國統一大市場、破除市場準入壁壘的要求。二是對供應商違法行為加大懲處力度。比如，對經常遭受詬病的“零報價”“1分錢報價”問題，修訂草案規定，供應商報價明顯低于采購最高限價或者其他供應商有效報價，可能影響履約的，評審委員會應當要求其對報價合理性提供必要的證明材料；經評估后，認為報價無法保證采購標的質量或者無法履約的，應當認定其投標、響應無效，遏制無底線低價競爭對政府采購市場的損害。此外，修訂草案對供應商違法行為的罰款金額從采購金額千分之五以上、千分之十以下調整為采購最高限價或者合同金額百分之五以上、百分之十以下。這種寬嚴相濟的管理思路既給了供應商更廣闊的參與空間，也劃定了行為紅線，提高其違法違規成本，推動政府采購市場健康良性發展，實現“留住守信合規主體、清退違法失信主體”的市場凈化效果。
——采購方式和采購程序更貼合實際。一是將公開招標和邀請招標兩種采購方式合并為招標，不再將公開招標作為主要采購方式，明確采購人應當根據法定適用情形和采購需求特點選擇采購方式。這一改變理順了不同采購方式的適用邏輯，打破了過往“應以公開招標為主要采購方式”的剛性約束，把選擇采購方式的自主權還給采購人。二是重新梳理了競爭性談判方式的程序。現行政府采購法要求先成立談判小組，再制定談判文件，然后由談判小組從符合資格條件的供應商名單中確定不少于3家供應商參加談判。筆者認為，這一程序設置與實際操作脫節，存在很多實際問題。比如，談判小組這么早就成立，是否存在專家名單泄露風險；未明確談判文件的制定主體是采購人、采購代理機構還是談判小組；談判小組以何種方式確定哪3家供應商參加談判。而修訂草案明確，由采購人制定談判文件，再由采購人邀請談判供應商，最后由采購人根據談判小組推薦的成交候選人名單確定成交供應商。總之，由采購人承擔競爭性談判工作的主體責任。這樣的程序設計更符合實踐中的操作邏輯，大大降低了程序層面的合規風險。三是進一步優化采購周期。修訂草案根據采購方式的不同，設置不同的等標（響應）期。在2020年版和2022年版修訂草案征求意見稿中，招標等標期曾被允許縮短至不少于10日，但修訂草案最終還是與現行政府采購法一致，規定不少于20日；競爭性談判響應期延長為不少于10日，應當是融合了競爭性磋商方式的相關要求；詢價響應期不少于3日，略短于原來的3個工作日。這種差異化設置更符合不同采購方式的流程特點，既保證了供應商有充足的時間準備投標（響應）文件，保障供應商的參與權利，也在保障程序合規的前提下壓縮了不必要的采購時長，更好地平衡了采購效率與采購公平之間的關系。
——全面規范政府采購數字化建設。筆者認為，修訂草案最大的亮點就是為政府采購數字化建設設立專章，從功能定位、數據標準、設施建設、保障公平競爭、安全責任和監管責任等方面提出具體要求。比如，由國務院政府采購監督管理部門制定全國統一的政府采購電子交易規范和數據標準，有利于保障數據互聯互通，從制度層面避免了地方各自為政、形成“數據孤島”的問題；規定不得利用數據資源、算法技術、平臺規則等，限制或者排斥潛在供應商，守住了公平競爭的底線；明確平臺運營者應當采取必要的技術措施，對網絡安全、數據安全和個人信息進行保護，為政府采購數字化轉型筑牢了安全防線。這一專章填補了數字化時代政府采購領域的制度空白，也為未來政府采購數字化轉型提供了清晰的規則指引。
——理順政府采購前期準備工作。在2020年版和2022年版修訂草案征求意見稿中，對于采購前期準備要求，其實已經通過政府采購政策、采購需求管理等章節予以體現，但較為分散。修訂草案通過“政府采購前期準備”專章，將分散在不同章節的前期準備相關要求整合起來，按照執行采購政策、進行預算編制、確定采購需求、設置最高限價、實施采購計劃、公開采購意向、編制采購文件的順序，對政府采購前期準備工作流程進行梳理，確立了“先編采購預算、再定采購需求”的制度邏輯。這一要求讓采購前期準備各環節都有章可循，既強化了采購前期準備的規范性，也能從源頭減少后續采購流程中可能出現的需求調整、質疑投訴等問題，從而提升政府采購活動的運行效率。
總之，政府采購法的修訂工作經歷了較為漫長的時間，修訂思路隨著深化政府采購制度改革工作的不斷推進而逐步清晰。在修法初期，修訂思路側重解決法律規則與采購實踐脫節的問題，主要圍繞實踐中的具體爭議填補規則空白。隨著改革的不斷深化，修訂思路逐步從“補漏”轉向“系統重構”，總結吸收多年改革的實踐經驗，將成熟的改革成果上升為法律制度。修訂草案最終形成了“堅持問題導向、落實改革要求、兼顧穩定性與前瞻性”的修訂思路，既保持了原有法律框架的穩定性，保留核心立法原則與基本制度框架，又針對突出問題作出調整回應，為未來政府采購改革發展預留制度空間。筆者相信，待政府采購法修改完成后，必將進一步規范政府采購行為、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益，為建設公平競爭、統一開放的政府采購市場提供更加堅實的法治保障。
（作者單位：江蘇省政府采購中心）
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