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從采購(gòu)合同的法律性質(zhì)與適用看修法
2026年07月14日 10:29 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
■ 陳志武
在全球新公共管理運(yùn)動(dòng)持續(xù)深化與我國(guó)全面推進(jìn)“數(shù)字中國(guó)”“法治中國(guó)”建設(shè)的宏大敘事下，政府采購(gòu)作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，其內(nèi)涵與外延正在發(fā)生深刻變革。政府采購(gòu)已從單純的“花錢(qián)買(mǎi)東西”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)兼具經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治功能的戰(zhàn)略性政策工具。
2026年6月23日，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)修訂草案）首次提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議。這部已實(shí)施20余年的政府采購(gòu)基礎(chǔ)性法律，迎來(lái)首次系統(tǒng)性修訂。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)和法律適用的準(zhǔn)確定位，是構(gòu)建科學(xué)合理的合同管理規(guī)則體系的法理基石。系統(tǒng)性完善我國(guó)政府采購(gòu)合同管理機(jī)制，是極其緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，也具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。本次修訂對(duì)這一問(wèn)題的明晰，不僅具有重大的法理意義，更直接關(guān)系到整體政府采購(gòu)合同管理制度設(shè)計(jì)的方向選擇。
傳統(tǒng)二元對(duì)立的局限性
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界圍繞政府采購(gòu)合同的法律性質(zhì)形成了行政合同說(shuō)與民事合同說(shuō)的爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)各執(zhí)一詞，均未能完全揭示政府采購(gòu)合同的本質(zhì)特征。
行政合同說(shuō)強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)合同的公益性特征，認(rèn)為采購(gòu)人是代表公共利益行事，合同目的具有明顯的公共性。這一學(xué)說(shuō)的核心論據(jù)包括：首先，采購(gòu)主體具有特殊性，是行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)；其次，合同目的具有公共性，是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)或公共管理目標(biāo)；再次，采購(gòu)人享有特殊的行政優(yōu)益權(quán)，包括合同履行的指揮權(quán)、單方變更權(quán)甚至解除權(quán)；最后，合同適用特殊規(guī)則，受政府采購(gòu)法等公法規(guī)范調(diào)整。該學(xué)說(shuō)有利于保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)強(qiáng)化采購(gòu)人的特殊地位確保公共政策目標(biāo)的落實(shí)。然而，其缺陷在于可能過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政特權(quán)，忽視對(duì)供應(yīng)商公平交易權(quán)利的保護(hù)，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的平等、公平原則產(chǎn)生一定的沖突。
民事合同說(shuō)則強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)合同的合意性，認(rèn)為合同成立基于雙方意思表示一致，應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平的民事活動(dòng)基本原則。該學(xué)說(shuō)主張：采購(gòu)人與供應(yīng)商在法律地位上是平等的，盡管采購(gòu)人代表公共利益，但在合同關(guān)系中不應(yīng)享有特權(quán)；合同內(nèi)容通過(guò)要約承諾機(jī)制形成，體現(xiàn)雙方合意；合同履行應(yīng)當(dāng)遵循民法典合同編的一般規(guī)定；爭(zhēng)議解決應(yīng)通過(guò)民事訴訟或仲裁途徑。這種觀點(diǎn)有利于維護(hù)市場(chǎng)平等原則，保障供應(yīng)商的合法權(quán)益，但可能無(wú)法有效約束采購(gòu)人的權(quán)力，在涉及重大公共利益時(shí)缺乏必要的調(diào)控手段，導(dǎo)致公共利益存在受損風(fēng)險(xiǎn)。
現(xiàn)行立法與實(shí)務(wù)中的問(wèn)題
現(xiàn)行政府采購(gòu)法第四十三條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”這一規(guī)定表明現(xiàn)行立法采取了傳統(tǒng)的民事合同說(shuō)立場(chǎng)，將政府采購(gòu)合同定性為民事合同。筆者認(rèn)為，這種表述在某種程度上給政府采購(gòu)合同在法律適用等方面帶來(lái)一定的現(xiàn)實(shí)沖突。
除合同法外，政府采購(gòu)行為要受到諸多法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的拘束，這些行為規(guī)范共同構(gòu)成政府采購(gòu)合同管理的規(guī)范體系。顯然，政府采購(gòu)合同的法律調(diào)整不可能獨(dú)立于這些規(guī)范之外。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前有效的政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)范性文件超過(guò)2000件，這些文件在制定主體、規(guī)范內(nèi)容和效力層級(jí)上各不相同，有時(shí)出現(xiàn)規(guī)范沖突的現(xiàn)象。這種規(guī)范沖突不僅增加制度執(zhí)行成本，而且影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。
比如，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)與法律適用就是實(shí)踐中較常見(jiàn)的問(wèn)題。其法律性質(zhì)通常具有雙重屬性，即同時(shí)包含行政合同與民事合同的特征，在法學(xué)理論與司法實(shí)踐中也常被界定為行政協(xié)議（或公法契約）。實(shí)踐中的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議往往涉及政府采購(gòu)行為，但特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)公共利益（如提供公共產(chǎn)品、配置公共資源），協(xié)議一方恒定為行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，另一方為社會(huì)資本方，協(xié)議內(nèi)容涉及行政法上的權(quán)利義務(wù)。例如，政府方擁有監(jiān)督權(quán)、單方變更解除權(quán)（即行政優(yōu)益權(quán)），而社會(huì)資本方需承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)等。無(wú)論是從目的要素、主體要素還是內(nèi)容要素分析，其都具有行政合同的法律屬性。但此類(lèi)協(xié)議也包含顯著的民事合同特征，主要體現(xiàn)在平等協(xié)商與財(cái)產(chǎn)屬性上：協(xié)議的訂立（如招標(biāo)、磋商）及核心商務(wù)條款（如投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)）遵循平等自愿、等價(jià)有償?shù)拿裆淌略瓌t，往往涉及投資回報(bào)、費(fèi)用結(jié)算、違約責(zé)任等純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)益爭(zhēng)議。在處理這些爭(zhēng)議時(shí)，司法機(jī)關(guān)也會(huì)參照民法典合同編的相關(guān)規(guī)定。
依照我國(guó)現(xiàn)行爭(zhēng)議解決法律，不同法律性質(zhì)的界定對(duì)救濟(jì)途徑有直接影響：對(duì)于涉及“行政優(yōu)益權(quán)”的爭(zhēng)議，若爭(zhēng)議源于政府單方變更、解除協(xié)議或行政處罰（如收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)），通常屬于行政訴訟受案范圍；對(duì)于涉及“履約與結(jié)算”的爭(zhēng)議，若爭(zhēng)議圍繞工程款支付、投資收益分配、違約金計(jì)算等，雖有行政協(xié)議底色，但司法審查中常適用民事訴訟規(guī)則或參照民事實(shí)體法；對(duì)于混合爭(zhēng)議，若起訴時(shí)既要求賠償違約損失，又要求撤銷(xiāo)行政行為，通常建議以行政訴訟一并解決，避免程序流轉(zhuǎn)。另外，在仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)該類(lèi)協(xié)議發(fā)生的爭(zhēng)議是否有管轄權(quán)問(wèn)題上，司法機(jī)關(guān)也存在不同的認(rèn)識(shí)。
再以情勢(shì)變更原則的適用為例，在新冠疫情期間，各地對(duì)政府采購(gòu)合同的處理方式不一，暴露出法律適用的困惑。某省統(tǒng)計(jì)顯示，在2020年該省涉及疫情的政府采購(gòu)合同糾紛中，35%的案例因缺乏明確指引而陷入處理困境。有的地方嚴(yán)格適用合同約定，導(dǎo)致供應(yīng)商因無(wú)法履約而承擔(dān)違約責(zé)任；有的地方則過(guò)度適用情勢(shì)變更原則，損害了合同的嚴(yán)肅性；還有的地方通過(guò)行政干預(yù)強(qiáng)行變更合同，缺乏法律依據(jù)。這種處理方式的差異性，不僅破壞了法律適用的統(tǒng)一性，而且影響了市場(chǎng)預(yù)期的穩(wěn)定性。
混合合同說(shuō)的理論優(yōu)勢(shì)與實(shí)踐價(jià)值
在綜合上述兩種傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，政府采購(gòu)合同法律屬性出現(xiàn)了兼具公私法特征的混合合同說(shuō)。這一觀點(diǎn)超越了非此即彼的二元對(duì)立思維，更加準(zhǔn)確地揭示了政府采購(gòu)合同的法律本質(zhì)，具有顯著的理論優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐價(jià)值。
混合合同說(shuō)的核心特征體現(xiàn)在以下四個(gè)維度：一是目的公共性，是政府采購(gòu)合同的本質(zhì)屬性。合同的根本目的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)或公共供給，滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，而非采購(gòu)單位自身的私利。這一特征決定了政府采購(gòu)合同與普通民事合同的本質(zhì)區(qū)別。例如，在疫情防控物資采購(gòu)中，合同目的不僅在于完成交易，更在于保障公共衛(wèi)生安全這一重大公共利益。這就要求合同管理必須始終以公共利益為主，建立相應(yīng)的保障和監(jiān)督機(jī)制。
二是規(guī)則的特殊性，體現(xiàn)在合同受到公法規(guī)范的多重約束。政府采購(gòu)合同的訂立必須遵循政府采購(gòu)法等公法性質(zhì)的強(qiáng)制程序，在采購(gòu)方式選擇、供應(yīng)商資格條件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)確定、信息披露等方面都受到嚴(yán)格限制。以招標(biāo)程序?yàn)槔胀袷潞贤?dāng)事人可以自由選擇締約對(duì)象和締約方式，而政府采購(gòu)合同必須遵循法定的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等程序，確保競(jìng)爭(zhēng)公平和過(guò)程透明。這種特殊性要求合同管理必須建立區(qū)別于普通民事合同的特殊規(guī)則體系。
三是權(quán)利的不完全對(duì)等性，是混合合同說(shuō)的關(guān)鍵特征。采購(gòu)人為了保障公共利益的迫切需要，在法律授權(quán)范圍內(nèi)享有有限的行政優(yōu)益權(quán)。這種權(quán)力包括：基于公共利益需要的合同單方變更權(quán)、解除權(quán)；對(duì)合同履行的檢查權(quán)等。然而，這種權(quán)力必須受到嚴(yán)格限制：首先，必須有明確的法律授權(quán)；其次，必須遵循正當(dāng)程序原則；再次，必須對(duì)供應(yīng)商因此遭受的損失予以合理補(bǔ)償；最后，必須接受司法審查。這種有限的特權(quán)設(shè)計(jì)，既保障了公共利益的實(shí)現(xiàn)，又防止了權(quán)力濫用。
四是救濟(jì)的復(fù)合性，體現(xiàn)在爭(zhēng)議解決機(jī)制的公私法交融特征。政府采購(gòu)合同爭(zhēng)議的解決，既可以通過(guò)行政途徑（質(zhì)疑、投訴），也可以通過(guò)民事司法途徑（仲裁、訴訟），形成了獨(dú)特的雙重救濟(jì)體系。例如，供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)結(jié)果有異議的，可以依法提出質(zhì)疑、投訴；對(duì)合同履行中的爭(zhēng)議，則可以提起民事訴訟或仲裁。這種復(fù)合救濟(jì)機(jī)制兼顧了效率與公平，既保證了行政監(jiān)督的及時(shí)性，又保障了司法救濟(jì)的公正性。
混合合同說(shuō)對(duì)管理機(jī)制設(shè)計(jì)的啟示
筆者認(rèn)為，混合合同說(shuō)的確立，為政府采購(gòu)合同管理機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了明確指引。具體而言，管理機(jī)制必須同時(shí)兼顧契約精神與權(quán)力規(guī)制兩大價(jià)值取向。
在契約精神的維度上，管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分尊重合同的合意本質(zhì)，保障交易安全。這要求：確立供應(yīng)商的平等地位，保障其合法權(quán)益；嚴(yán)格遵循合同約定，維護(hù)契約嚴(yán)肅性；完善違約救濟(jì)機(jī)制，確保合同執(zhí)行力；尊重商業(yè)規(guī)律，避免不當(dāng)行政干預(yù)。
在權(quán)力規(guī)制的維度上，管理機(jī)制需要建立特殊的規(guī)則，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，確保公共價(jià)值不會(huì)在合同履行中流失。這包括：明確行政優(yōu)益權(quán)的行使條件和程序；建立權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制；完善公共利益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化責(zé)任追究制度。
這種雙重價(jià)值取向的管理機(jī)制設(shè)計(jì)，既避免了單純民事合同說(shuō)可能導(dǎo)致的公共利益保障不足，又防范了單純行政合同說(shuō)可能帶來(lái)的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了公共利益與私人權(quán)益的平衡保護(hù)。
本次修訂的立場(chǎng)與合同管理機(jī)制的完善
修訂草案第五章第五十一條第一款規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用民法典及有關(guān)法律、行政法規(guī)。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”這一規(guī)定表明，此次修訂采取了混合合同說(shuō)的立場(chǎng)，在明確了政府采購(gòu)合同民事合同性質(zhì)的基礎(chǔ)上，認(rèn)可其具有一定行政合同屬性。同時(shí)，在以民法典為基本調(diào)整規(guī)范的同時(shí)，肯定了其他法律和行政法規(guī)的適用。在明晰這一基本法律問(wèn)題的基礎(chǔ)上，修訂草案還進(jìn)一步完善了政府采購(gòu)合同的主要條款、訂立程序和履約管理等內(nèi)容，同時(shí)結(jié)合政府采購(gòu)前期準(zhǔn)備和采購(gòu)數(shù)字化要求等規(guī)定，構(gòu)建起了較為完備的政府采購(gòu)合同管理機(jī)制。
筆者相信，本次修訂不僅是對(duì)政府采購(gòu)制度自身的完善，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中濃墨重彩的一筆，必將為構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。
（作者單位：北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院）
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