新規劍指“內卷”競爭 ——《關于推動解決政府采購異常低價問題的通知》解讀
2026年02月06日 09:23 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 蔡錕
日前，財政部《關于推動解決政府采購異常低價問題的通知》（財庫〔2026〕2號，以下簡稱《通知》）正式發布，并于2026年2月1日實施。該通知從需求管理、審查機制以及履約驗收三個層面對政府采購中異常低價問題進行了制度上的細化和完善。
解決異常低價問題的必要性
雖然，根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的規定，采購價格低于市場平均價格及采購效率更高是政府采購所要求實現的目標，但是，采購質量優良以及服務良好同樣是政府采購的要求。因此，對于可能影響采購標的質量以及采購合同履行的低價投標行為，政府采購制度對此也進行了規制。
在國際上，關于異常低價投標早有相關的規則要求。比如，在世界貿易組織制定的2012年版《政府采購協定》中，于第十五條“合同授予”中即明確“收到價格異常低于其他投標價格的投標，采購實體可以核實供應商是否符合參加條件和是否具備履行合同條款的能力”。又如，在歐盟制定的2014年《公共采購指令》中，于第六條“授予合同的標準”中亦記載“如果締約機構收到了價格異常低的投標，要求投標人加以解釋，而不是僅僅因為價格因素異常加以拒絕。”
而在國內，對異常低價投標的規制則最早體現為對低于成本價投標的規制。財政部在2004年首次頒布《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱18號令）時，于第五十四條第四項規定了供應商報價明顯不合理或者低于成本時的處理方法。2017年，財政部對18號令進行修訂并進而頒布了新的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令），前述低于成本投標的內容，在第六十條被替換為了現行的異常低價投標制度。
不過，雖然異常低價投標制度早已被確立，但是在采購實踐中卻爭議較大，其主要問題即標準的不明確。87號令第六十條允許評標委員會在認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約時，有權要求投標人在評標現場合理的時間內提供書面說明。但是，對于何為“明顯低于”，何為“可能影響”以及何為“合理時間”，卻并未給出明確的界定，導致不同預算層級、不同地區乃至不同項目的標準都不一致。
同時，前述無論18號令還是87號令，都只適用于政府采購的招標采購方式，對于同樣具有競爭效果的其他采購方式卻無法直接適用，無法彌補規則和實踐層面的制度空白。
因此，為讓政府采購中的異常低價審查制度有效落實，細化規則要求、明確認定標準就顯得尤為重要，而這正是此次《通知》制定的目標所在。
異常低價審查制度的細化與變化
為解決前述異常低價審查制度的落實問題，財政部于2024年12月發布了《關于在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》，自2025年2月1日開始在部分地區進行試點。而此次《通知》，關于異常低價審查制度的細化也是來源和承繼于這一試點，主要表現為四個方面。
其一，將異常低價審查制度從招標采購方式擴展到了所有具有競爭效果的采購方式。
《通知》中在對異常低價審查制度進行描述時，并未引用87號令的相關規定，亦未使用異常低價投標、評標委員會、投標供應商等名稱，而是均采用異常低價投標（響應）、政府采購評審、評審委員會、供應商等表述。由此可見，《通知》實現將異常低價審查制度的適用從招標采購方式擴展到競爭性磋商、競爭性談判、框架協議、詢價等同樣具有競爭效果的采購方式中。
其二，明確了異常低價審查程序的啟動情形，也即啟動標準。
《通知》中明確了四種評審委員會應當啟動異常低價審查程序的情形。
第一種，是將供應商報價與通過符合性審查的全部供應商報價的平均值進行比對，報價低于平均值50%的，即構成異常低價。這種比對方式，是一種相對型的比對，主要適用于報價較低的供應商數量在兩人以上的情況。
第二種，是將供應商報價與通過符合性審查的全部供應商的次低報價（即報價的倒數第二名）進行比對，報價低于次低報價50%的，即構成異常低價。這一比對方式，也是一種相對型的比對，但主要針對報價較低的供應商僅有一人的情況，是對第一種比對方式的補充。
第三種，是將供應商報價與采購項目最高限價進行比對，報價低于最高限價45%的，即構成異常低價。這一比對方式，是一種絕對型的比對，因為一個采購項目的最高限價是固定的，主要適用于供應商之間報價差異不大，但與項目限價差異較大的情形，是對前述兩種比對方式的進一步補充。
第四種，是無需比對的情況，即不屬于前述三種情況下，評審委員會基于專業判斷而認為應當啟動異常低價審查程序。這種情形是對前三種情形的兜底補充，也為特殊情況預留了制度空間。
此外，《通知》中還賦予了采購人動態提高前述第一種至第三種情況下的認定數值標準，但最高不得超過65%。
其三，明確了異常低價審查程序啟動后，供應商的合理解釋時間。
《通知》中規定，異常低價審查程序啟動后，評標委員會給予相關供應商作出解釋并提供相關書面說明和證明材料的合理時間一般不少于30分鐘。同時規定，如果屬于前述第三種情況（即報價低于最高限價45%）而供應商已隨投標（響應）文件一并提交相關書面說明及必要的證明材料的，在評審現場可不再重復提交。
根據前述通知，異常低價審查程序中供應商的最少合理解釋時間為30分鐘，這與當前招標采購方式中異常低價投標審查程序的通常實踐基本一致，是將實踐標準引入到了規范要求中。并且，雖然從材料準備上來看，30分鐘的時間相對較短，但應予注意的是，基于前述異常低價審查程序啟動標準的數學計算，在采購人未作特別規定而供應商的報價超過采購項目最高限價50%的情況下，是很難構成異常低價的。由此推知，如果供應商的報價低于采購項目最高限價的50%，其就應提前做好針對異常低價作出解釋的準備。因此，前述制度事實上已經給予了供應商提前判斷其報價是否會構成異常低價以及應否準備相應解釋和證據材料的充分時間。
其四，是對異常低價與低于成本價的關系，以及如何判定異常低價的合理性給出了一定的指引和標準。
一方面，《通知》中明確，與供應商報價合理性相關的說明和材料主要指項目具體成本測算等材料，包括但不限于原材料成本、人工成本、制造費用等。由此可見，供應商證明其報價具有合理性，主要在于證明其報價不低于個別成本，而這與以往禁止低于成本價投標的要求是基本一致的。也就是說，異常低價投標與低于成本價投標雖形式有別，但內涵近似。
另一方面，《通知》中明確，評審委員會對供應商報價合理性進行考量認定的要素包括專業經驗、同類項目中標（成交）價格、類似產品市場價格水平、行業人工費用標準、國家有關部門指導行業協會發布的行業平均成本等。而這也為當前實踐中政府采購評審專家認定供應商報價合理性標準不一的問題給出了解決的指引。
與征求意見稿不同之處
此次正式發布的《通知》與之前征求意見稿相比，有兩方面的變化值得關注。
其一，《通知》刪除了征求意見稿中“兩階段評審”的內容。
在征求意見稿中曾規定，“對于技術復雜、專業性強，對質量有特別要求的專用儀器設備和信息技術服務等采購項目，采購人可以在采購文件中規定，對供應商投標（響應）文件不含報價部分和報價部分采取兩階段評審，先評審不含報價部分，對不含報價部分得分達到規定名次的，再評審報價部分，按照總得分從高到低排序確定中標（成交）候選人。”
雖然“兩階段評審”在確保質量優先、抑制惡意低價、鼓勵技術競爭以及實現優質優價等方面具有積極作用。但是，該評審方法一方面與當前政府采購領域法律法規及規章所確定的綜合評分法以及最低價評分法等評審方法存在明顯差異，另一方面無法對何為“規定名次”、如何確定“規定名次”以及“未達到規定名次”是否屬于未通過符合性審查等基礎問題給出回答。因此，在缺乏上位法依據的情況下，僅以作為規范性文件位階的財政部通知這一形式設定新的評審方法存在法律風險。故在《通知》中，該“兩階段評審”的內容被刪除。但不能否認的是，在未來的《政府采購法》及相關法規、規章修訂時，該評審方法存在被納入的可能。
其二，是《通知》刪除了征求意見稿中認定供應商報價合理性的“主要電商平臺的價格”“行業薪資水平”等考量因素。
雖然供應商投標產品在主要電商平臺的價格，有助于認定該投標產品在采購項目中的報價合理性。但是，電商平臺價格僅是產品市場價格的一種體現方式，不具有覆蓋整體市場價格的法律效果，僅以電商平臺價格進行判斷存在數據片面的風險。因此，《通知》中將“主要電商平臺價格”予以刪除，并替換為更公允的“類似產品市場價格水平”。
同時，“行業薪資水平”在語義范圍上更為寬泛，不僅并非法律概念，界定較難，標準不一，而且有以社會平均成本替代供應商個別成本判斷供應商報價合理性的風險。因此，《通知》中亦將“行業薪資水平”刪除，并替換為相對更為中立和可細化量化的“行業人工費用標準、國家有關部門指導行業協會發布的行業平均成本”。
哪些方面還需進一步完善
筆者認為，仍有部分問題需要后續立法和實踐的進一步完善。
其一，《通知》的法律位階較低，囿于不得違反上位法規定的要求，在異常低價審查制度的設置上受到掣肘。
根據《政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）以及相關規章的規定，在法定層面，政府采購活動應遵守國家法律、行政法規、強制性標準以及政府采購政策的規定；在約定層面，政府采購活動還應遵守采購文件中所記載的要求。
異常低價審查制度在《政府采購法》《實施條例》中并未規定，87號令第六十條雖有涉及，但其僅為規章，亦僅適用于招標采購方式，且其中并未對具體情形予以細化。而《通知》本身僅屬于行政機關制定的一般規范性文件，法律位階更低于規章，其無權在法律法規未有規定時創設限縮當事人權利增設當事人義務的相關制度。故從整個政府采購法律規范層面，異常低價審查制度并不屬于應當強制遵循的法定要求，而只能被歸為采購文件中所記載的約定要求。所以《通知》在異常低價審查制度的第一段中就提出，采購人應當在采購文件中明確，政府采購評審出現四種供應商報價異常情形時，評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序，并且在責任追究部分提出“財政部門在投訴處理、監督檢查中發現評審委員會未按規定對異常低價開展審查的，依法予以糾正并追究評審專家的法律責任”。也就是說，未啟動異常低價審查程序的，僅屬于違反《實施條例》第四十一條第一款，構成評審專家未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行評審的違法行為。
但是，這必然帶來制度適用中的隱患——如果采購人沒有在采購文件中按照《通知》要求對異常低價投標（響應）審查制度以及相關的情形、標準等予以記載，或者記載的內容與《通知》的要求不符，那這個制度該如何落實？未落實的相關責任又該如何認定及由誰承擔呢？
筆者認為，上述問題一種是在未來修訂《政府采購法》及《實施條例》時，將異常低價審查制度予以納入，另一種則是依托《實施條例》第三十二條的規定，由國務院財政部門制定采購文件的標準文本，并在標準文本中納入異常低價審查制度。
其二，《通知》中所設定的異常低價審查制度的落實仍然存在著制約因素，尤其在評審委員會認定異常低價成立的標準上。
雖然《通知》對評審委員會以及如何判定異常低價的合理性給出了一定的指引和標準，但是評審委員會能否按照這一指引和標準準確作出認定，仍然存在不確定因素。
首先，是組成評審委員會的評審專家的能力層面。評審專家屬于各自領域內的行業專家，對產品的相關技術要求熟稔并不意味著對產品的市場價格水平、行業人工費用標準等也非常了解。同時，評審專家也非法律專家或財務專家，對于涉嫌異常低價投標（響應）供應商所提交的解釋和證明材料是否符合法定形式、其中記載的內容是否準確以及是否與實際相符，亦可能不具備辨識經驗。故要求技術專家對產品成本和價格作出是否合理的判斷，確有可能超出專家的能力范圍。
其次，是相關考量信息獲取層面。《通知》設定了涉及合理性判斷的多項因素，但顯而易見的是，因素越多，需要獲取和考量的信息就越多，所得出的結論也就越復雜。且不說如何能確保提供給評審專家的相關信息充分且全面，僅是要求評審專家在如此多且復雜的信息中歸納提煉，難度亦不可謂不大。
因此，筆者認為，仍需進一步修改和完善政府采購評審專家的組成、抽取和管理制度。
（作者系北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師）
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