■ 楊錫才

　　摘要：2026年6月，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》正式向社會公開征求意見，這是該法自2003年施行以來時隔二十三年的首次系統性修訂。修訂草案共10章104條，在適用范圍、政策功能、數字化治理等方面實現了重大突破。然而，政府采購作為嵌入預算管理、交易程序、民事合同、檔案管理、行業治理等多重制度場域的復合型公共治理活動，天然具有跨部門、跨領域、跨法條的法律適用特征。本文以法治統一原則為理論視角，系統分析修訂草案與《招標投標法》《預算法》《民法典》《檔案法》以及《深化政府采購制度改革方案》之間的制度銜接現狀與核心短板，在此基礎上提出分層適配、權責明晰、標準統一、規則協同的精準銜接方案與具體法條修改建議。研究認為，修訂草案在工程采購法律適用、預算績效管理協同、合同規則對接、檔案標準統一以及行業自律法定化等方面仍存在制度銜接不足，亟需在立法修訂中予以完善，以實現政府采購制度從“程序合規型治理”向“績效成果型治理”的深度轉型，服務全國統一大市場建設和經濟社會高質量發展。

　　關鍵詞：政府采購法；修訂草案；法治統一；跨法域銜接；制度協同

　　 

　　政府采購制度是我國公共財政支出管理的核心基礎性制度，是規范公共資金使用、優化資源配置、預防廉政風險的重要制度安排。自2003年《中華人民共和國政府采購法》施行以來，我國逐步構建起覆蓋貨物、服務、工程的公共采購監管體系，在規范采購行為、節約財政資金、防范廉政風險、扶持中小企業、推動綠色采購與科技創新發展等方面發揮了不可替代的制度作用。

　　二十余年來，我國市場經濟體制、財政體制、公共資源交易體制和法治化治理體系發生了深刻變革。現行政府采購法的部分制度設計已難以適應新時代治理要求。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，明確提出“加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善”的現代政府采購制度。在此背景下，2026年6月26日，修訂草案正式公布并公開征求意見至7月25日。

　　修訂草案立足現代財政治理與全國統一大市場建設要求，實現了適用范圍擴容、政策功能升級、數字化治理專章設立等重大制度創新。修訂草案將政府采購界定為“各級國家機關、事業單位和團體組織，使用預算資金以合同方式取得貨物、工程和服務的行為”，將“財政性資金”修改為“預算資金”，進一步明確了政府采購與預算管理之間的制度關聯。草案將集中采購目錄以外且采購金額低于采購限額標準的零星分散采購全部納入法律適用范圍；增設“政府采購數字化”專章，推動全流程電子化交易與穿透式監管；不再將公開招標列為法定優先采購模式，而是確立公開競爭為競爭機制首選。這些修訂標志著我國政府采購制度從“程序合規型治理”向“績效成果型治理”的深度轉型。

　　然而，政府采購是嵌入公共預算管理、公共資源交易、民事合同履行、政務檔案管理、行業自律治理的復合型公共治理活動，天然具有跨部門、跨領域、跨法條的法律適用特征。修訂草案在推進制度創新的同時，必須深度對接《招標投標法》《預算法》《民法典》《檔案法》以及《深化政府采購制度改革方案》等關聯法律法規和頂層政策，才能實現制度體系的協同高效。當前修訂草案在跨法域制度銜接方面仍存在若干短板，亟需在立法修訂中予以完善。

　　 從實踐層面看，本研究直面基層政府采購工作的現實困境，通過分析現行法律法規之間的制度縫隙與適用沖突，提出具有操作性的法條修改建議與制度銜接方案，為立法機關完善修訂草案提供參考，為基層采購實踐提供指引，助力優化營商環境、提升財政資金使用效益。

　　一、政府采購法修訂草案跨法域銜接的法理依據與必要性

　　（一）法治統一原則的法定要求

　　《中華人民共和國立法法》明確規定，中國特色社會主義法律體系應當統一、權威，下位法不得與上位法沖突，同領域關聯法律應當相互銜接、互為補充、避免沖突。政府采購活動橫跨預算管理、交易程序、合同履行、檔案管理、行業治理等多個法律領域，必然同時受到多部法律法規的調整與約束。如果各法之間邊界不清、規則不一、銜接不暢，不僅會損害法治的統一性與權威性，還會給基層執法和市場主體帶來嚴重的制度性困擾。

　　（二）消除制度性交易成本的現實需要

　　當前公共采購領域長期存在“規則碎片化、標準不統一、監管多頭化”問題，根源在于兩法邊界不清、銜接不夠。同一采購行為適用兩套標準、同一違法行存在差異化認定、同一采購事項存在多頭監管或監管真空，大大增加市場主體合規成本與基層執法壓力，不利于全國統一公共資源交易市場建設。全國人大常委會委員在審議修訂草案時也明確指出，“政府采購法和招標投標法是公共采購領域的基礎性法律”，應當進一步做好兩法的銜接。

　　（三）落實全過程財政治理的改革要求

　　現代財政治理要求預算編制、執行、監督、評價的全流程閉環管理。政府采購作為財政支出得以執行的關鍵環節，必須深度對接《預算法》關于預算編制、預算執行、決算審計和績效評價的制度要求。修訂草案將“財政性資金”修改為“預算資金”，正是將預算管理邏輯提升到法律定義層面的重要體現。只有實現政府采購法與預算法的深度銜接，才能將預算績效管理的壓力切實傳導至采購活動的起點與全過程。

　　（四）完善現代公共治理體系的時代要求

　　現代政府采購治理是“政府監管+司法約束+檔案溯源+行業自律”的多元治理體系。政府采購活動既要受行政監管法律約束，也要遵守民事合同規則、檔案管理規范，同時落實頂層改革的行業自治要求。只有實現多法銜接、多維協同，才能推進治理體系和治理能力現代化。

　　二、修訂草案與關聯法律法規、頂層政策的銜接現狀與核心短板

　　（一）與《招標投標法》的銜接短板：程序割裂、邊界不清、監管真空

　　修訂草案第四條僅原則性規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。這一制度設計過于籠統，難以解決基層二十余年的實踐困惑。

　　一是工程相關貨物服務的法律適用空白。 工程配套的大型設備、安裝服務、運輸服務、智能化配套服務與工程主體一并采購時，交易程序參照《招標投標法》，但信息公開、計劃備案、合同備案、資金支付、檔案管理等后端管理環節缺乏明確的法律依據，形成“程序套用招標法、監管回歸采購法”的模糊地帶。

　　二是程序法與實體法的邊界不清。 《招標投標法》側重于規范招標投標的程序規則；《政府采購法》則涵蓋預算管理、需求管理、合同管理、績效評價等全過程實體監管。二者在工程采購領域的適用邊界長期模糊。以某行政單位辦公大樓修繕項目為例：項目概算680萬元，超出400萬元法定工程招標限額標準，但屬于獨立修繕工程，不涉及主體結構改動。若按《招標投標法》組織招標，則難以辦理立項批復、施工圖審查等前置手續；若按政府采購法采用非招標方式，又可能因超限額而被質疑程序合法性。兩條路徑均難以落地，采購工作停滯不前。這一案例集中暴露了兩法適用規則缺乏精細化界定的制度缺陷。

　　三是工程采購全鏈條管理標準不統一。 部分地區對工程政府采購全鏈條套用招投標規則，取消政府采購意向公開、合同備案、績效評價等法定要求；部分地區雙重交管、重復檢查，嚴重制約采購效率。

　　建議在審議修訂草案時，應當進一步研究明確政府采購和招標投標項目預算的硬約束。將第四條內容調整至第四章“政府采購方式和程序”的“招標”一節中，并修改為“政府采購工程項目采用招標采購方式進行采購的，適用招標投標法所規定的采購程序”。

　　（二）與《預算法》的銜接短板：績效權責交叉、內控體系缺失、監管盲區突出

　　一是全過程績效管理體系的銜接不足。 《預算法》已確立預算全面績效管理制度。修訂草案第七條規定“政府采購項目按照預算、需求、采購、履約、驗收等環節實施全過程績效管理”。兩大績效體系在內容上高度重合，但缺乏明確的權責分工與結果互認機制。基層財政部門在具體操作中往往面臨兩套績效評價指標、兩套考核標準、兩套結果應用的困境。

　　二是采購人內控體系的法定化不足。 《預算法》要求各單位建立健全內部控制制度。修訂草案第十五條雖規定“采購人應當建立健全政府采購的內部控制制度”，但規定較為原則，缺乏對歸口管理部門、崗位協同機制、下屬單位監督等具體制度安排的要求。

　　三是預算執行與采購執行的監管銜接不暢。 政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。但在實踐中，預算編制環節與采購需求確定環節往往脫節，預算下達后采購人匆忙組織采購，導致采購需求不清、預算執行偏離。修訂草案雖將“財政性資金”修改為“預算資金”，強化了預算約束，但對于預算編制與采購需求如何銜接、預算執行與采購進度如何協同等問題，仍缺乏明確的制度安排。

　　（三）與《民法典》的銜接短板：合同要素缺失、民事規則脫節、履約爭議高發

　　政府采購合同是兼具公共屬性與民事屬性的特殊合同。修訂草案明確“政府采購合同適用民法典”，但當前銜接不夠主要體現在以下兩方面。

　　一是合同要素規定不夠完整。 《民法典》第四百七十條規定了合同一般應包括的八項內容。修訂草案在合同內容條款上僅列明當事人名稱或者姓名、標的和數量三項要素，其他作概括式規定。這種簡化雖然體現了立法簡潔的考量，但可能因必備要素規定不足而影響合同成立與效力認定。

　　二是合同履行中的民事規則對接不足。 政府采購合同涉及質量、價款、履行期限、違約責任、爭議解決等諸多民事法律問題。修訂草案對這些問題與《民法典》相應規則的適用關系缺乏明確規定。例如，《民法典》中的要約、承諾規則對政府采購合同具有約束力，但政府采購合同的形成必須在法定程序和公法規范控制之下。如何在尊重民事基本規則的同時體現政府采購合同的公法屬性，需要在立法中予以明確。

　　（四）與《檔案法》的銜接短板：期限沖突、范圍模糊、階段監管不清

　　一是保管期限標準體系存在沖突。 《檔案法》確立了10年、30年、永久三級分類保管體系。修訂草案規定采購檔案自采購結束之日起保存不得少于15年。這一“一刀切”的規定與國家統一檔案標準不兼容，基層檔案管理無所適從。

　　二是數字化歸檔范圍界定空白。 數字化采購全面落地后，開評標音視頻錄像、電子交易日志、系統操作記錄、績效評價檔案、投訴處置文件等是否納入歸檔范圍無明確依據。修訂草案雖新增“政府采購數字化”專章，明確電子化采購應全程記錄、完整存檔，但電子文件的歸檔范圍、保管要求、法律效力等具體問題仍需進一步明確。

　　三是采購階段與檔案管理階段的監管銜接不清。 采購項目實施、資料歸集整理階段適用政府采購法管理，正式歸檔入庫后適用《檔案法》管理。但兩個階段的劃分標準、交接程序、責任主體缺乏明確規定，容易形成監管盲區。

　　三、修訂草案跨法域精準銜接的完善路徑與法條修改建議

　　基于法治統一、權責明晰、務實可行、改革落地的原則，針對上述五大銜接短板，提出以下完善路徑與具體法條修改建議。

　　（一）與《招標投標法》的精準銜接：分層適配、邊界清晰、監管統一

　　確立“交易程序歸《招標投標法》、財政監管歸《政府采購法》”的雙層適用邏輯，實現程序與實體分離、交易與監管分治。具體法條修改建議如下。

　　修訂草案第四條，增設第二款，并優化體例安排：

　　第四條　政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。

　　政府采購工程以及與其有關的貨物、服務項目，招標投標交易程序、異議投訴處理適用《中華人民共和國招標投標法》；采購意向公開、采購計劃備案、信息公示、合同備案管理、資金支付、履約驗收、績效評價、檔案管理等非交易環節，適用本法規定。

　　同時，建議將本條整體調整至第四章“政府采購方式和程序”的“招標”一節項下，厘清總則適用范圍與分則程序規范的關系。

　　上述修改明確了工程采購領域兩法的適用邊界——交易程序層面的招標投標活動歸《招標投標法》調整，財政監管層面的預算管理、合同管理、績效評價等歸《政府采購法》調整，有效解決了基層長期存在的法律適用困惑。將條文調整至分則“招標”節下，也避免了總則性規定與分則程序性規定之間的邏輯錯位。

　　（二）與《預算法》的協同銜接：明晰績效權責、健全內控體系、壓實主體責任

　　政府采購績效納入預算整體績效體系，實現“一套指標、一次評價、結果互認”；強化采購人內控體系建設，實現預算編制與采購需求的有效銜接。法條具體修改建議如下。

　　修訂草案第十五條，增加第二款：

　　第十五條　（第一款略）

　　采購人應當明確政府采購內部歸口管理部門，建立政府采購與預算、財務、資產管理、合同管理、內部審計監督等崗位協同工作機制；統一監督所屬各級單位政府采購活動，強化簡易采購、分散采購全流程管控；負責簡易采購的投訴處理;依照相關規定，及時處理政府采購領域信訪、舉報事項，落實采購人主體責任。

　　修訂草案第七條，增加第二款：

　　第七條　政府采購項目按照預算、需求、采購、履約、驗收等環節實施全過程績效管理。政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。

　　政府采購績效目標應當納入預算績效目標統一管理體系，政府采購績效評價結果應當作為預算安排和項目管理的重要依據。

　　上述修改將《預算法》關于預算績效管理和內部控制的要求具體化為政府采購領域的可操作規則，明確了采購人在預算執行和績效管理中的主體責任。績效目標統一管理和評價結果互認機制解決了“兩套體系、重復評價”的實踐困境。

　　（三）與《民法典》的協同銜接：補齊合同要素、統一民事規則、減少履約爭議

　　在尊重《民法典》合同編基本規則的前提下，體現政府采購合同的公法屬性特征；以示范文本引領合同條款的規范制定。法條具體修改建議如下。

　　修訂草案關于采購文件編制和合同管理的相關條款：

　　第×條（采購文件編制）　采購文件應當明確采購需求、供應商資格條件、評審標準、合同主要條款等核心內容。合同主要條款應當包括標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限、地點和方式、違約責任、解決爭議的方法等。鼓勵采購人使用國務院政府采購監督管理部門制定的合同示范文本。

　　上述修改在保持立法簡潔的同時，確保政府采購合同具備《民法典》所要求的合同必備要素。示范文本制度有助于彌補政府采購當事人談判能力不對等的現實問題。

　　（四）與《檔案法》的協同銜接：分級分類、明確范圍、劃分階段

　　全面對接國家檔案分級管理標準；區分采購歸集與檔案保管兩個階段；明確數字化歸檔范圍。法條具體修改建議如下。

　　修訂草案檔案管理相關條款：

　　第×條　政府采購文件檔案實行分級分類保管，保管期限分為10年、30年、永久三類，具體分級認定標準由國務院財政部門會同國家檔案主管部門聯合制定。

　　政府采購開標評標音像資料、電子交易全程留痕記錄、履約驗收資料、績效評價報告、質疑投訴處置文件等全過程資料，應當全部納入政府采購法定歸檔范圍。

　　采購項目實施、資料歸集整理階段適用本法管理規定；正式歸檔入庫后，檔案保管、鑒定、移交、銷毀、利用等工作統一適用《中華人民共和國檔案法》相關規定。

　　上述修改實現了政府采購檔案管理與國家檔案管理標準的統一，明確了電子檔案的歸檔范圍和法律效力，厘清了采購階段與檔案管理階段的監管邊界與責任劃分。

　　（作者單位：武漢市財政局）