王周歡：如何認定供應商權益受到損害
2025年07月22日 11:03 來源：中國政府采購報 【打印】 
——一起行政裁定對政府采購質疑和投訴的啟發與借鑒
■ 王周歡
問題引出
《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條規定：“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。”該條款明確了供應商的質疑范圍和質疑期限，是采購人接受供應商質疑的基本條件。但有供應商認為，其權益受到損害也應是質疑的前提條件，即供應商權益未受到損害就難以主張其權利。在實踐中，如何認定供應商權益是否受到損害確實是個難題。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）并未規定質疑的受理條件，94號令第十三條規定：“采購人、采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函。”所以，通常情況下，只要供應商在質疑期間內對采購文件、采購過程和中標、成交結果提出質疑，采購人或其委托的采購代理機構也難以拒收。而一旦供應商對質疑答復不滿意，在投訴期間內就質疑事項向財政部門投訴，財政部門基本上也就受理了供應商的投訴。
《政府采購法》規定的質疑和投訴，是供應商參加政府采購活動主張合法權益的救濟渠道，對保障供應商的合法權益發揮了重要作用。目前，供應商質疑和投訴較為普遍，有些地方質疑和投訴數量較大，不少當事人主張要進一步規制供應商“惡意投訴”和“濫訴”，確保供應商權益救濟合法有效。
國務院辦公廳關于印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》的通知強調，進一步暢通權利救濟渠道，各級財政部門要主動公開受理投訴的電話、地址及投訴書范本，做到“有訴必應”。對于供應商的投訴既要做到“有訴必應”，也要對供應商的“惡意投訴”進行處罰。為了遏制供應商的“惡意投訴”和“濫訴”，需要在制度上進一步規范質疑和投訴行為，在實踐中依法合規處理供應商的質疑和投訴。
對于如何認定供應商權益是否受到損害，筆者從一起法院行政裁定來分析。
基本案情
2024年5月，浙江省紹興市中級人民法院作出《行政裁定書》，基本案情為：2023年6月28日，某醫院委托采購代理機構在政府采購網上發布“某醫院1.5TMRI和64排CT采購項目的公開招標公告”。2023年7月13日，A公司向采購代理機構提出質疑。2023年7月13日，采購代理機構對質疑作出回復。2023年7月24日，A公司對質疑回復不滿意向財政部門提起投訴，2023年9月13日，財政部門作出投訴處理決定書，認定投訴事項2部分成立，其他投訴事項都不成立。A公司對投訴處理決定不服向法院提起行政訴訟，訴請撤銷財政部門投訴處理決定書。
一審法院認為，本案首先應當審查的是原告A公司是否具有行政訴訟主體資格，其對案涉爭議是否具有利害關系。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，A公司雖已獲取招標文件并提出質疑，但未實際參與案涉項目，其并非參與所質疑項目采購活動的供應商。即使所提投訴導致后續招標條件改變，其獲得的是和其他所有符合條件的投標人共同參與投標的利益，而該利益并不獨屬于原告A公司，其并非“為維護自身合法權益向行政機關投訴”，不符合行政訴訟法中利害關系人的定義。綜上，A公司未實際參與案涉項目采購活動，且被告財政部門的處理意見對A公司的權利義務不產生實際影響。原告A公司針對被訴行政處理決定提起本案訴訟，不符合法定起訴條件，依法應予駁回。A公司不服一審裁定提起上訴。
二審法院認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條規定：“提出質疑的供應商（以下簡稱質疑供應商）應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出。”第十七條規定：“質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向本辦法第六條規定的財政部門提起投訴。”即向財政部門提起投訴的應為參與采購活動的供應商，潛在供應商僅可就采購文件提出質疑。本案中，上訴人A公司雖已獲取招標文件并提出質疑，但未實際參與案涉項目，故財政部門的處理意見對A公司的權利義務不產生實際影響，該公司針對被訴行政處理決定提起訴訟，不符合法定起訴條件，依法應予駁回。案涉財政部門《投訴處理決定書》告知了復議訴訟權利，存在不當，本院予以指正。
本案一審和二審法院均依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，裁定駁回A公司起訴和上訴。筆者認為，如何理解行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產生實際影響是本案裁決的關鍵，一審和二審法院都認為，A公司未實際參與案涉項目采購活動，財政部門的處理意見對其權利義務不產生實際影響。
一審法院認為，原告向財政部門投訴，其獲得的是和其他所有符合條件的投標人共同參與投標的利益，而該利益并不獨屬于A公司，其并非“為維護自身合法權益向行政機關投訴”，不符合行政訴訟法中利害關系人的定義。二審法院根據對94號令第十一條和第十七條的理解，認為向財政部門提起投訴的應為參與采購活動的供應商，潛在供應商僅可就采購文件提出質疑。本案中，上訴人A公司雖已獲取招標文件并提出質疑，但未實際參與案涉項目，其并非參與所質疑項目采購活動的供應商，故紹興市財政局的處理意見對A公司的權利義務不產生實際影響。
案例分析
本案并未詳細說明A公司質疑和投訴的內容，是針對招標文件的資格條件、實質性條件，還是招標文件的其他內容。如果潛在供應商認為招標文件的資格條件或者實質性條件的設置對其投標構成了限制，是否應當認為對其權益構成損害，財政部門的投訴處理決定如果改變了招標條件，其他符合條件的潛在供應商也獲得了利益，是否可以否認潛在供應商“為維護自身合法權益向行政機關投訴”，值得進一步探討。
本案對于在處理質疑和投訴中如何認定供應商權益是否受到損害，進而相關部門是否接受供應商質疑和受理投訴具有啟發和借鑒意義。即采購文件、采購過程和中標、成交結果對供應商的合法權益明顯不產生實際影響的，是否可以不認為供應商的權益受到損害，進而不接受其質疑和駁回其投訴。
在對采購文件的質疑和投訴中，潛在供應商質疑的事項多為采購文件設置的資格條件、商務和技術實質性條件，潛在供應商認為該條件限制或者排斥了其參與采購活動。筆者認為，資格性和符合性條件的設置直接關系到潛在供應商是否有資格參與采購活動及投標文件的有效性，應認為其合法權益受到損害。但目前大量的質疑和投訴中，潛在供應商針對的是采購需求是否明確、合理，評審因素是否細化、量化，評審分值設置是否合理等，這些問題是否直接導致潛在供應商合法權益受到損害，需要從對其參加采購活動是否構成實質性的限制來進行判斷，如果未限制其參與采購活動，亦未影響采購活動公正，則難以認定對其合法權益構成損害，在此情況下可就其問題做出澄清或說明，不再循救濟程序處理。
同理，參加采購活動的供應商對采購過程及結果的質疑和投訴，也應從采購過程和結果是否對其合法權利構成損害進行認定，以決定是否接受供應商的質疑和投訴。對于采購過程應著重審查是否“出現影響采購公正的違法、違規行為”，即對采購過程的合法性進行判斷。而對于采購過程的輕微瑕疵，且未對采購結果產生影響的，難以認定為影響采購公正的違法、違規行為，難以對供應商的合法權益構成損害的，財政部門可以要求采購人、采購代理機構改正。對于采購結果，如果中標、成交供應商不符合中標、成交條件，導致其他供應商因此失去中標、成交機會的，則對其權益構成損害，該供應商可以質疑和投訴。
在實務中對于未通過資格性、符合性檢查的供應商是否可以對采購結果提出質疑和投訴頗有爭議。對于未通過資格性和符合性檢查的供應商，其權利救濟應在資格性和符合性審查環節，而中標、成交結果對其權益未產生實際影響。但如果其資格條件和實質性條件符合采購文件要求，而被錯誤認定為未通過審查，顯然采購結果也影響了其是否有機會獲取采購利益。
綜上所述，不論是潛在供應商還是參加采購活動的供應商，對于其提出的質疑和投訴，應從采購文件、采購過程和中標、成交結果是否明顯對其權益產生實際影響進行判斷，以認定其權益是否受到損害。這一認定主要根據采購的實際情況，當然，也需要在法律規范上進一步明確相關情形。
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