激活政策效能 賦能高質量發展
2026年07月14日 10:31 來源：中國政府采購報 【打印】 
——專家解讀《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》中政府采購政策功能變化
政府采購規模、結構的變化對經濟社會發展狀況、產業結構以及公眾生活環境等方面都有明顯的影響。作為公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，政府采購制度自實施以來，在促進國家經濟社會發展目標實現等方面發揮了積極作用，如保護環境、扶持不發達地區、促進中小企業發展等，不斷促進我國社會主義市場經濟建設。
日前，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）發布。其中，政府采購政策功能有了新的變化?，F行政府采購法第九條規定：政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。對此，修訂草案第五條明確：政府采購應當貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，服務于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括促進中小企業發展、支持科技創新、保護環境、促進綠色低碳循環發展、扶持不發達地區和少數民族地區等。此外，修訂草案第二十八條還規定：采購人應當根據政府采購政策要求，通過確定采購需求、預留采購份額、評審優惠等措施執行政府采購政策。對于這些變化，業內專家表示，政府采購政策功能將升級。
政府采購制度定位重塑
天津工業大學法學院副教授楊海靜認為，修訂草案第五條新增“貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署”這一前置要求，意味著政府采購將成為國家宏觀調控的法定手段，政府采購政策功能從“部門法政策”向“國家戰略”提升，從單一的“經濟功能”向“全面政策功能”定位升級。采購人在編制預算、設計采購需求、選擇評審規則時，須先對標國家戰略，不能僅以節約資金作為唯一評判標準。各機關、事業單位和社會團體使用預算資金采購，不只是單純的經濟交易行為，同時也是履行貫徹黨中央決策部署的法定行政職責。
山東康橋律師事務所首席合伙人張巧良表示，這一立法措辭升級帶來的核心轉變，標志著政府采購從“財政支出工具”向“國家治理工具”的躍升。政府采購不再只是“管錢采物”的財政手段，更是落實國家戰略、實施宏觀調控的重要抓手。政策落實不再是“可選項”，而是采購人必須履行的法定職責與政治責任。這為今后政策隨國家戰略調整預留了法律空間，保障了制度的時代適配性。
南京審計大學教授裴育表示，現行政府采購法僅規定“有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標”，其邏輯是先規范花錢、再實現政策目標，政策屬于附加功能。修訂草案表述的變化，意味著落實頂層戰略是政府采購的首要法定使命，財政規范、資金績效服務于政策落地目標。政府采購法不再單純是支出管理法，而是兼具宏觀調控、產業引導、公共治理的綜合性法律。將黨中央重大決策部署轉化為法律義務，各級政府采購活動天然承載政策傳導職能，所有政府采購行為必須對標國家發展大局，不能脫離政策而單純談資金節約和程序合規。
政府采購政策目標擴容
修訂草案新增支持科技創新、促進綠色低碳循環發展等政策目標。對于這些變化，張巧良告訴記者，政策目標擴容是對接創新驅動發展、碳達峰碳中和等國家核心戰略。通過政府采購的規模效應與需求牽引作用，以公共需求帶動供給側產業升級，助力經濟高質量發展。在供應端，科創型、綠色低碳型企業將獲得評審加分、份額預留等政策紅利，傳統企業將加速向技術創新、綠色轉型方向升級；在采購端，采購導向從“重價格成本”轉向“重長期價值”，科創、綠色指標成為采購需求與評審的必備要素；在市場生態端，全國統一的政策規則將助力全國統一大市場建設，推動產業向高端化、綠色化迭代。
裴育表示，過去科創、綠色采購僅靠部門文件，效力層級低、執行彈性大，本次入法形成穩定、全國統一的剛性規則，有利于補齊制度短板。利用政府大額穩定采購，可以降低創新企業市場試錯成本、拓寬綠色產品銷路，打通“研發—政府采購—市場規?；鞭D化鏈條，進而實現供需雙向協同。對政府采購市場來說，更有利于供應商供給結構優化。創新型、節能環保企業將獲得法定傾斜，高耗能、低技術、同質化產品競爭空間收縮，倒逼企業加大研發和綠色改造力度。企業可基于法定政策制定長期研發、綠色投入規劃，減少政策波動帶來的經營不確定性。
楊海靜也認為，創新驅動、綠色低碳是國家長期戰略，修訂草案旨在從法律層面對接國家中長期重大戰略，回應國際規則博弈，通過政府采購訂購首購、評審加分、預留份額等，引導政府采購評審規則綜合考量技術先進性、全生命周期碳消耗、循環利用價值等因素，實現從 “比價采購”向 “價值采購”轉型，倒逼產業轉型升級。
哈爾濱工業大學長聘教授、中國WTO法研究會副會長趙宏瑞表示，修訂草案全面對標WTO《政府采購協定》（GPA）透明、公正、救濟完備的程序規則，GPA允許合規考慮國內采購便利與產業扶持。修訂草案第五條、第二十八條將預留份額、評審政策優惠等程序法定化，將科創、綠色等國家戰略考量納入政策清單，在GPA的非歧視框架內明確了規則實施路徑，同時第八十七條還設置未落實政策的剛性問責，實現市場開放與產業培育雙向法益，構建了符合我國國情的國際化政府采購程序體系。
落實政策功能是競爭結構的優化
國際關系學院教授趙勇認為，“公開競爭”與“政策功能”不是對立的，關鍵在于把政策功能嵌入競爭機制之中，而不是凌駕于競爭之上。修訂草案第二十八條規定明確，政策功能的實現方式不是“指定”，而是通過需求設定、預留份額、評審優惠等市場化的手段來引導。以支持創新為例，對尚處于研發階段、市場上沒有成熟產品的創新項目，通過合作研發、風險共擔的方式實現采購。這不是排斥競爭，而是在一個還沒有成熟市場的領域創造競爭。再以支持中小企業為例，通過預留份額、價格扣除等方式，讓中小企業在與大型企業同臺競爭時獲得合理的機會。政策功能不是對競爭的否定，而是對競爭結構的優化。
廈門國家會計學院教研中心副教授、預算績效和政府會計研究中心副主任鄧秋云也表示，“公開競爭”與“政策功能”是相輔相成的制度目標，在“公開競爭”框架下落實政策功能，關鍵在于“精準施策、制度嵌入”。第一，將政策目標嵌入采購需求。政策功能的落實不是對競爭機制的“例外”，而是從采購需求端就融入競爭規則。第二，通過評審標準傳導政策導向。修訂草案第四十條規定的綜合評分法，可以根據符合采購需求的情況，按照評審因素的量化指標綜合評價質量和服務。政策功能可以通過評審因素的設置，如節能環保認證、技術創新能力等，轉化為可量化、可比較的評審指標，在競爭過程中自然傳導政策導向。第三，以新型采購方式承載政策目標。合作創新采購等新型采購方式，本身就是為支持科技創新而設計的，可以在不違背公開競爭原則的前提下，為創新產品提供市場準入通道。第四，政策功能的實施本身也需遵循競爭原則。政策功能的落實應當公開透明、公平公正，不得以落實政策功能為名行差別歧視待遇之實。修訂草案第六條明確禁止以任何方式非法限制或者阻撓供應商自由進入政府采購市場。政策功能的實施方式和力度，應當有明確的法律依據和公開的操作規則。
中國人民大學長江經濟帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任王叢虎認為，任何一種采購方式的實施都應該嚴格落實政府采購政策功能，采購方式與政策落實是不矛盾、不沖突的。不管選擇何種采購方式，采購人都應該將政府采購政策放在首位。
落實政策功能成為法定義務
修訂草案第二十八條規定采購人應當根據政府采購政策要求，通過確定采購需求、預留采購份額、評審優惠等措施，執行政府采購政策。楊海靜表示，使用“應當”這一義務性規范用語，標志落實政策功能是采購人的法定義務，未履行或者選擇性履行將面臨監督檢查和法律責任。編制采購需求階段需內嵌政策導向，這對采購人及其代理機構的采購能力提出了更高要求，采購人內部控制制度須配套政策落實機制、年度政府采購績效評價、審計監督將政策執行成效作為核心考核指標，政策功能是否落實是采購人主體責任的重要內容。
張巧良認為，政府采購政策功能正式從軟性倡導升級為剛性法定義務。對采購人的剛性約束體現在三個方面：一是政策要求覆蓋采購各環節，從采購需求制定、采購文件編制，到評審規則設置、履約驗收把關，各環節均需體現政策導向。二是主體責任剛性歸屬，不因委托代理而轉移，即便將項目委托采購代理機構具體實施，政策落實不到位的主體責任仍由采購人承擔，不得以委托代理為由推卸責任。三是落實成效與績效、預算管理直接掛鉤。政策功能執行情況納入項目績效評價體系，評價結果將作為后續預算安排的重要參考，倒逼采購人重視政策落地實效。在問責約束方面，未按規定落實政策功能的，首先責令其限期改正，情節嚴重的給予警告、罰款。其次，對相關負有責任的領導及直接責任人員給予處分。最后，疊加財政監督、審計監督、監察監督等多重合力，形成完整問責閉環。
裴育表示，修訂草案第八十七條將“未遵守落實政府采購政策”單獨列為違法情形，義務與罰則一一對應，將形成完整強制規范，采購人無自由裁量豁免空間。對采購人主體責任的剛性約束主要有源頭約束（采購需求環節）、規則約束（采購文件編制）、全流程閉環約束、內控約束。未執行、選擇性執行政策功能將面臨問責。具體來說，包括行政整改，財政部門將責令限期改正，全面整改采購需求、文件，重新開展采購或補充落實政策措施；行政處分與通報，針對情節嚴重的，將對單位給予警告，負有責任領導、直接經辦人由主管機關給予政務處分并在區域或系統內通報；沒收違法所得，規避政策、設置歧視條款從中牟利的，將沒收違法所得；持續監督追責，審計、監察部門將政策落實納入專項審計、公職監察，對長期不作為、系統性規避采購政策的，疊加監督問責。（馬金眈）
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