政府采購概念：從形式界定邁向屬性揭示
2026年07月03日 09:24 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 劉力
“政府采購”是政府采購法治的基礎性概念，只有準確界定政府采購概念，才能進一步確定采購范圍、適用程序、監(jiān)督機制和法律責任。此次《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）對政府采購定義作出調整，將政府采購界定為各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用預算資金，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托等。從內容上看，修訂草案總體延續(xù)了既有的貨物、工程、服務三分法，同時刪除了現(xiàn)行法定義中“依法制定的集中采購目錄以內或者采購限額標準以上”的限定。這意味著，本次修訂并非簡單的文字調整，而是在資金來源、取得方式、制度邊界和采購對象等方面，對政府采購概念作出了更加規(guī)范化的表達。
從財政性資金到預算資金：政府采購預算約束的法定化
修訂草案將財政性資金修改為預算資金，有助于進一步明確政府采購與預算管理之間的制度關聯(lián)。長期以來，財政資金、財政性資金是財政管理中經(jīng)常使用的概念，主要強調資金的財政來源，但其規(guī)范外延并不總是清晰穩(wěn)定。相較而言，預算資金則更強調資金已經(jīng)納入預算管理，受到預算編制、預算執(zhí)行、決算審計和績效評價等制度約束。事實上，《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）已經(jīng)對財政性資金作出解釋，明確《中華人民共和國政府采購法》所稱財政性資金是指納入預算管理的資金，以財政性資金作為還款來源的借貸資金視同財政性資金。由此可見，在政府采購制度運行中，資金判斷的重心已經(jīng)不只是抽象地判斷其是否具有財政性，而是進一步轉向其是否納入預算管理、是否接受預算約束。
在這一背景下，修訂草案直接使用預算資金的表述，并非簡單縮小政府采購的適用范圍，而是將《實施條例》已經(jīng)確立的預算管理邏輯提升到法律定義層面。政府采購本質上是采購人使用公共資金取得履職所需資源的財政支出行為，其規(guī)范重點不應僅停留在資金來源識別上，更應當貫穿預算編制、采購需求形成、采購活動實施、合同履行驗收和財政績效評價的全過程。這有助于推動政府采購從單純交易程序規(guī)制進一步轉向現(xiàn)代預算制度下的財政支出控制機制。
確定合同方式：政府采購市場交易屬性的確認
修訂草案明確政府采購是“以合同方式取得”貨物、工程和服務的行為，揭示了政府采購的市場交易屬性。政府采購雖然以預算資金支出為基礎，并受到采購程序、財政監(jiān)管和廉政要求的嚴格約束，但其基本實現(xiàn)方式是采購人與供應商之間通過合同形成交易關系。所謂“以合同方式取得”，強調的是采購人通過市場機制從外部主體取得履職所需的貨物、工程或者服務，供應商則依據(jù)合同約定提供相應標的并取得對價。由此，政府采購既不同于行政機關內部資源配置，也不同于財政補貼、獎勵扶持、無償撥付等資金給付行為，而是具有明確對價關系、履約義務和責任承擔機制的市場化取得行為。
當然，強調“以合同方式”，并不意味著政府采購可以完全按照普通市場交易中的意思自治邏輯運行。政府采購合同的形成，必須以預算約束、采購需求、采購程序和公平競爭規(guī)則為前提。采購人與供應商之間的合意，也是在法定程序和公法規(guī)范控制之下形成的合意。也就是說，政府采購一方面要尊重市場交易的基本結構，通過要約、承諾、競爭、履行、驗收和責任承擔等合同機制實現(xiàn)采購目的，另一方面又必須接受公共資金使用規(guī)則和政府采購程序規(guī)則的約束。修訂草案突出“以合同方式取得”，既有助于澄清政府采購與行政撥款、行政給付、補貼獎勵、內部調撥等行為之間的邊界，也有助于更準確地把握政府采購作為“公法規(guī)范控制下的市場化取得行為”的制度性質。
從概念要件到采購模式：目錄和限額標準的重新定位
修訂草案刪除了現(xiàn)行定義中關于依法制定的集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的限定，使政府采購概念回歸“預算資金—合同方式—采購對象”的基本結構。現(xiàn)行法將集中采購目錄和采購限額標準寫入政府采購定義，容易使政府采購概念本身與具體采購方式發(fā)生混同。筆者認為，集中采購目錄和采購限額標準的主要功能在于確定采購組織方式、程序適用等，不宜作為判斷政府采購概念本身的構成要件。換言之，判斷一項采購活動是否屬于政府采購，關鍵在于其是否由法定采購主體使用預算資金，以合同方式取得貨物、工程或者服務。
此次修訂將集中采購目錄和采購限額標準從政府采購定義中剝離出來，并不是否定二者在政府采購管理中的作用，而是使其回歸原本的功能定位。這樣處理，既有助于澄清政府采購作為預算資金支出行為和合同化取得行為的制度本質，也有助于在概念層面拓展政府采購法治的解釋空間，在管理層面繼續(xù)通過目錄、限額和程序規(guī)則實現(xiàn)分類監(jiān)管、重點監(jiān)管和精細監(jiān)管。
限縮取得方式：防止政府采購與人事用工混同
修訂草案在列舉政府采購取得方式時保留了購買、租賃、委托等方式，而不再使用“雇用”表述，具有一定規(guī)范意義。政府采購的核心在于采購人通過市場交易取得外部貨物、工程或者服務，而不是與自然人建立具有身份性、持續(xù)性和組織隸屬性的人事用工關系。特別是自2013年國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，政府購買服務作為公共服務供給方式創(chuàng)新的重要制度安排，強調從“養(yǎng)人辦事”向“花錢買服務、辦事不養(yǎng)人”轉變。其重點在于通過合同關系購買特定服務事項、服務成果和服務能力，而不是通過購買服務變相增加用工人員。
但在實踐中，一些地方和部門曾出現(xiàn)以“政府購買服務”“購買崗位”等名義變相招聘、雇傭人員的情況，有的還通過勞務公司招錄所謂“政府購買服務人員”，使其長期在機關事業(yè)單位工作，容易造成政府購買服務、勞務派遣用工和編制外人員管理之間的制度混同。正因如此，《政府購買服務管理辦法》明確將購買主體的人員招聘、雇用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項排除在政府購買服務范圍之外。近年來，有關政府購買服務改革文件也反復強調，不得以政府購買服務名義變相用工。
由此觀之，修訂草案不再使用“雇用”表述，有助于進一步劃清政府采購與人事用工之間的邊界，防止以服務采購名義變相配置人員、長期占用勞動力或者形成事實上的“以采購養(yǎng)人”。當然，這并不意味著政府不能采購勞務性、技術性或者專業(yè)性服務，而是說此類服務采購應當圍繞特定服務事項、服務標準、服務成果和履約責任展開，不能異化為對人員本身的組織吸納。
總體來看，修訂草案對政府采購概念的調整，體現(xiàn)了政府采購制度從形式范圍界定向規(guī)范屬性揭示的轉變。無論是將財政性資金修改為預算資金，還是強調“以合同方式取得”，抑或刪除集中采購目錄和采購限額標準的定義限定、不再使用“雇用”表述，均有助于使政府采購概念更加清晰地回到其制度本質之上。政府采購不是一般市場交易，也不是單純行政管理行為，而是采購人使用預算資金，通過合同方式在市場中取得履職所需貨物、工程和服務的財政支出行為。正因其本質上屬于財政支出行為，政府采購才必須接受預算約束、需求管理、程序控制、履約驗收和績效評價的全過程規(guī)范。
但也應看到，修訂草案雖然在政府采購概念上作出了更為規(guī)范化的表述，仍然主要沿用貨物、工程、服務三分法，并將服務界定為“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。這一分類方式具有穩(wěn)定性和可操作性，適合傳統(tǒng)采購場景。但在數(shù)字政府和人工智能快速發(fā)展的背景下，政府采購對象日益呈現(xiàn)復合化、數(shù)據(jù)化、平臺化和持續(xù)履約的特點。電子數(shù)據(jù)資源、算法模型、數(shù)據(jù)接口、人工智能系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)大腦平臺等新型對象，往往難以簡單歸入傳統(tǒng)貨物、工程或者服務。如果仍主要依靠“服務”這一兜底概念加以吸收，就可能導致采購對象邊界不清、采購需求表達不準、評審規(guī)則設置不當和履約驗收依據(jù)不足。因此，未來政府采購法治的進一步完善，并不在于否定貨物、工程、服務三分法，而是在保留三分法基本框架的基礎上，增強其對新型采購對象和復合型采購項目的解釋能力。
（作者系湖南師范大學法學院副教授）
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