政府采購典型案例影響自由裁量行政處罰幾何
2026年02月06日 09:27 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 張澤明
前不久，財政部發(fā)布10個政府采購領域“四類”違法違規(guī)行為專項整治典型案例。這些案例不僅折射出當前財政部門嚴打違法違規(guī)的高壓態(tài)勢，而且對基層執(zhí)法的自由裁量具有示范意義。筆者認為，在目前尚未出臺全國統(tǒng)一的行政自由裁量基準的情況下，典型案例為基層財政部門在行政處罰時把握自由裁量基準提供了參考，具有重要意義。
典型案例特點及示范意義
目前發(fā)布的10個典型案例均由基本案情、處理結(jié)果、典型意義三部分組成，全面覆蓋了對采購人、代理機構(gòu)、供應商三類主體的查處情況。基本案情部分聚焦政府采購領域“四類”違法違規(guī)行為，包括采購人傾斜照顧本地企業(yè)、歧視中小企業(yè)、采購需求指向特定產(chǎn)品；代理機構(gòu)逾期退還保證金、違規(guī)收取專家勞務費；供應商提供虛假證書、虛假《中小企業(yè)聲明函》；不同供應商投標文件相互混裝、委托同一公司員工辦理磋商事宜等。處理結(jié)果部分明確了法律適用與自由裁量的選擇。典型意義部分則分析了案例的示范性，對于處理的法律適用考慮作全面的說明。如此一來，典型案例與之前財政部發(fā)布的政府采購指導性案例一樣，為各級財政部門規(guī)范執(zhí)法、政府采購當事人合法合規(guī)參與采購活動提供了權(quán)威指導。
值得注意的是，典型案例明確了法律法規(guī)兜底條款適用的具體情形。例如，在典型案例4中，財政部門認定，招標文件已經(jīng)要求供應商在必要時間內(nèi)提供應急響應服務，但在此之外又要求以“提供投標人營業(yè)執(zhí)照復印件及距離采購人百度地圖駕車最短用時截圖”證明應急響應時間。這一做法變相對供應商進入本地市場設置障礙，屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第二十條第（八）項規(guī)定的“以其他不合理條件限制或排斥潛在供應商”的情形。
典型案例9、10明確，相關法律法規(guī)對惡意串通行為進行了明確列舉，但實踐中惡意串通行為較為隱蔽，依法行政原則要求財政部門必須依據(jù)具體個案中的確鑿證據(jù)，來判定供應商的行為是否構(gòu)成法定的惡意串通情形。
此外，典型案例還對財政行政處罰自由裁量權(quán)行使及統(tǒng)一執(zhí)法進行了示范。在典型案例7中，財政部門發(fā)現(xiàn)供應商提供的11份學歷證書、10份保安員證書、8份為員工繳納社保的記錄均屬于虛假材料。鑒于虛假材料數(shù)量較多，違法情節(jié)嚴重，財政部門在依法進行“一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動”處罰時，選擇了頂格處罰，即三年內(nèi)禁止供應商參加政府采購活動。在典型案例8中，財政部門將供應商提供不實《中小企業(yè)聲明函》認定為提供虛假材料謀取中標、成交，統(tǒng)一了執(zhí)法標準，解決了基層財政部門的后顧之憂。
筆者認為，發(fā)布典型案例意味著政府采購普法進入了新階段。從財政監(jiān)管角度看，典型案例為統(tǒng)一執(zhí)法提供了基本遵循，是財政部指導下級財政部門的有效工作方式。從采購人視角看，典型案例是“誰執(zhí)法誰普法”原則的一次生動實踐，幫助其明確什么不能做。從代理機構(gòu)角度看，典型案例是一堂充實的業(yè)務培訓課程，引導其思考該怎么做。從供應商角度看，典型案例告誡其違法失信的代價是什么。
行政裁量權(quán)基準的概念及發(fā)展現(xiàn)狀
行政裁量權(quán)基準在《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號，以下簡稱27號文）中有相應解釋，即行政機關結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標準。可以說，行政處罰裁量基準是其中的重要組成部分。
自27號文發(fā)布后，國務院辦公廳又印發(fā)了多個文件對建立行政裁量權(quán)基準工作進行再部署。例如，《國務院辦公廳關于印發(fā)第十次全國深化“放管服”改革電視電話會議重點任務分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2022〕37號）要求，要深入貫徹落實27號文，進一步推動各地區(qū)各部門分別制定本地區(qū)本領域行政裁量權(quán)基準，指導督促各地區(qū)盡快建立行政裁量權(quán)基準動態(tài)調(diào)整機制，將行政裁量權(quán)基準制定和管理工作納入法治政府建設考評指標體系。《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動計劃（2023—2025年）》要求，全面落實行政裁量權(quán)基準制度，加強行政裁量權(quán)基準的動態(tài)管理和備案審查。2023年底前普遍建立行政裁量權(quán)基準制度。此外，市場監(jiān)管總局先后修訂印發(fā)《關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導意見》《市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》等規(guī)范性文件，對基層行政處罰自由裁量權(quán)的行使予以指導。
從政府采購領域看，2022年12月5日，深圳市財政局出臺了《深圳市政府采購行政處罰裁量權(quán)實施辦法》，將政府采購違法行為分為3個檔次予以分別裁量。2023年10月，上海市財政局修訂印發(fā)《上海市財政行政處罰裁量基準（政府采購類）》，對未發(fā)現(xiàn)主觀惡意、危害程度較輕的行為，調(diào)整處罰標準，將“禁止代理采購業(yè)務”處罰的起罰檔次由第Ⅱ檔調(diào)整至第Ⅲ檔，適當減輕處罰力度。該裁量基準還增設了輕微違法不予行政處罰事項，即涉及采購項目預算金額小于400萬元，未影響評審客觀性、公正性并及時改正，且違法行為為初次發(fā)生的，依法不予行政處罰。在筆者看來，這其實已經(jīng)在自由裁量中引入了柔性執(zhí)法的概念。2023年5月，北京市財政局印發(fā)《北京市財政行政領域不予處罰事項清單》，同樣大力推動柔性執(zhí)法，對72項政府采購違法行為實行輕微違法免罰。
按照27號文要求，對同一行政執(zhí)法事項，上級行政機關已經(jīng)制定行政裁量權(quán)基準的，下級行政機關原則上應直接適用。如下級行政機關不能直接適用，可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)進行合理細化量化，但不能超出上級行政機關劃定的階次或者幅度。下級行政機關制定的行政裁量權(quán)基準與上級行政機關制定的行政裁量權(quán)基準沖突的，應適用上級行政機關制定的行政裁量權(quán)基準。筆者認為，此次財政部公布的10大典型案例與之前發(fā)布的四批指導性案例，共同構(gòu)成了政府采購領域頂層行政處罰自由裁量參照體系，有利于進一步指導各級財政部門調(diào)整完善行政處罰裁量基準，保障全國政府采購執(zhí)法的統(tǒng)一性。
典型案例為人工智能推動執(zhí)法統(tǒng)一提供助力
27號文提出，要推進行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標準化、信息化建設，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將行政裁量權(quán)基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準指引，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使。筆者認為，我國幅員遼闊，統(tǒng)一司法、執(zhí)法尺度是多部門要共同面臨的難題，人工智能技術(shù)的發(fā)展為解決該難題提供了新思路、新途徑。
以司法領域為例，2022年最高人民法院在對十三屆全國人大五次會議第3194號“關于規(guī)范法官自由裁量權(quán)行使的建議”答復中提出，在運用人工智能等方式保障法官裁量的可預測性方面，最高人民法院將充分考慮一線法官需求，搭建完全自主、集法律和案例檢索、應用、研究于一體的統(tǒng)一法律適用平臺和數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)智能分析和人工篩查相結(jié)合，為進一步完善類案檢索、規(guī)范裁量權(quán)行使、推進統(tǒng)一法律適用提供科技支撐。在此基礎上，加快建立以最高人民法院指導性案例、審判委員會案例、其他生效裁判及有指導價值的案例為主體資源的最高人民法院類案檢索數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)案例庫體系完整、有點有面、要旨統(tǒng)一，解決實踐中類案檢索平臺不明確、法官檢索到無效類案信息過多、難以歸納總結(jié)參考等問題。由此可見，指導性案例庫的建立與數(shù)據(jù)智能分析已經(jīng)在司法領域得到高度重視。這對政府采購行政處罰自由裁量基準建設工作同樣具有借鑒意義。
財政部此次公布的典型案例體例清晰、結(jié)構(gòu)完整。這樣結(jié)構(gòu)化的權(quán)威素材有利于人工智能模型學習。加之財政部之前公布的政府采購指導性案例，已形成一批基于投訴、舉報調(diào)查的行政處罰案例庫。地方財政部門也在積極行動，如內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳通過印發(fā)《關于指導和支持盟市開展政府采購行政裁決工作的通知》（內(nèi)財購函〔2023〕741號），就典型投訴處理案件形成案例指導匯編，涵蓋案件情形、處理依據(jù)與裁決結(jié)果。此外，財政部發(fā)布的政府采購信息公告也涉及一些投訴處理情況，其中披露了多種違法違規(guī)行為的表征，如招標文件要求投標人按照貨物采購清單中的品牌報價、將投標人具有“信用中國”守信紅名單作為評審因素等。如此一來，由典型案例、指導性案例、信息公告、地方案例等組成的結(jié)構(gòu)化素材庫，為人工智能學習行政處罰自由裁量基準、把握柔性執(zhí)法范疇提供了良好的數(shù)據(jù)基礎。
此外，人工智能還能快速提煉財政部門在典型案例等行政指導中的創(chuàng)新舉措，將其轉(zhuǎn)化為可參照的標準，便于全國財政部門執(zhí)行。以2022年最高人民檢察院發(fā)布的第三批涉案企業(yè)合規(guī)典型案例為例，其中福建三明市某企業(yè)因串通投標被警方以涉嫌串通投標罪移送司法。由于該企業(yè)主動投案、認罪認罰、主觀惡性較小、案發(fā)后積極開展整改，且項目已完工驗收、未造成不良影響，最終檢方以“合規(guī)告知書+檢察建議書”創(chuàng)新做法提出整改建議，作出不起訴決定。筆者認為，如果政府采購典型案例、指導性案例中出現(xiàn)類似情況，人工智能工具可快速學習并提煉其中的創(chuàng)新做法，方便各級財政部門借鑒參考。
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