“控股股東”需要穿透幾層？
2026年07月03日 09:22 來源：中國政府采購報 【打印】 
——從一起政府采購?fù)对V案看《中小企業(yè)聲明函》審查邊界
■ 成瀅
基本案情
某單位機房電腦采購項目，中標(biāo)公告發(fā)布后，B公司質(zhì)疑中標(biāo)供應(yīng)商A公司提交的《中小企業(yè)聲明函》（以下簡稱聲明函）內(nèi)容虛假，理由是聲明函中公開的電腦制造商C公司的控股股東為大型企業(yè)D公司，違反聲明函中“制造商不存在控股股東為大企業(yè)的情形”的內(nèi)容，請求依法認定A公司屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)，取消其中標(biāo)資格。代理機構(gòu)未支持質(zhì)疑請求。B公司投訴至財政部門，主張C公司與D公司之間存在管理關(guān)系，違反《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，以下簡稱46號文）第二條規(guī)定，同時提交了同期其他政府采購項目中E公司提供的聲明函（聲明函顯示電腦制造商C公司的各項數(shù)據(jù)包括從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額以及中小企業(yè)劃分類型完全不一致）作為新的證據(jù)材料，由此認為中標(biāo)供應(yīng)商A公司構(gòu)成提供虛假材料。后B公司撤回投訴，財政局終止投訴處理。
問題引出
本案雖以供應(yīng)商撤回投訴結(jié)案，財政部門不再對案件實體爭議作出行政裁決，但案例集中反映了《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）交叉領(lǐng)域的若干核心法律問題：“控股股東”的規(guī)范界定，投訴階段事實依據(jù)變更的合法性分析，新增證據(jù)材料的可采性分析，聲明函內(nèi)容不實與“提供虛假材料謀取中標(biāo)”的關(guān)系辨析等。筆者借此案例對上述核心法律問題作出分析和探討，以期對中小企業(yè)資格審查、供應(yīng)商合規(guī)投標(biāo)等相關(guān)工作提供參考。
案例分析
——聲明函中的“控股股東”應(yīng)當(dāng)理解為“直接控股股東”。46號文第二條明確將“與大企業(yè)存在直接控股關(guān)系”的情形排除在中小企業(yè)范圍之外。然而，本條并未規(guī)定“間接控股”的情形。在本案中，B公司提供的股權(quán)穿透報告顯示，C公司由大型企業(yè)D公司間接、絕對控股。
問題在于46號文第二條使用的是“直接控股”概念，而聲明函格式文本使用的是“控股股東”概念。供應(yīng)商聲明的究竟是“不存在直接控股股東為大企業(yè)的情形”，還是“不存在任何層級的控股股東為大企業(yè)的情形”？一種觀點認為，應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格解釋，僅審查直接控股股東，即僅審查制造商的第一層控股股東是否為大企業(yè)。如果直接控股股東為中小企業(yè)，即便其上層的間接控股股東為大企業(yè)，投標(biāo)供應(yīng)商仍然可以享受中小企業(yè)扶持政策。另一種觀點認為，應(yīng)當(dāng)進行實質(zhì)解釋，穿透審查全部控股股東。46號文的立法目的在于扶持真正的中小企業(yè)，防止大型企業(yè)通過“間接”持股規(guī)避政策限制。如果允許間接控股，大型企業(yè)完全可以通過設(shè)立多層子公司的方式，使名義上的直接控股股東為中小企業(yè)，而實質(zhì)控制者仍為大型企業(yè)。
《公司法》第二百六十五條對“控股股東”作出明確界定：控股股東是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額超過百分之五十或者其持有的股份占股份有限公司股本總額超過百分之五十的股東；出資額或者持有股份的比例雖然低于百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會的決議產(chǎn)生重大影響的股東。據(jù)此，控股股東指與公司是直接控股關(guān)系的公司股東，在本案中，D公司通過多層股權(quán)結(jié)構(gòu)間接持有C公司股權(quán)，故D公司不屬于C公司的控股股東。
筆者認為，僅審查直接控股股東更具有規(guī)范依據(jù)和可操作性：其一，聲明函中“不存在控股股東為大企業(yè)的情形”中的“控股股東”，應(yīng)當(dāng)理解為“直接控股股東”。其二，從可操作性角度看，要求穿透審查全部層級控股股東將導(dǎo)致供應(yīng)商承擔(dān)過重的調(diào)查義務(wù)，且在實踐中難以執(zhí)行。在本案中，通過查詢國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，C公司的直接控股股東為F供應(yīng)商，對照《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，結(jié)合A公司提供的自證材料，F(xiàn)供應(yīng)商屬于中小企業(yè)，聲明函內(nèi)容屬實。
——“管理關(guān)系”應(yīng)當(dāng)理解為不具有出資持股關(guān)系的其他單位之間存在的管理與被管理關(guān)系。根據(jù)財政部關(guān)于《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條相關(guān)問題答復(fù)，“管理關(guān)系”是指與不具有出資持股關(guān)系的其他單位之間存在的管理與被管理關(guān)系。據(jù)此，“管理關(guān)系”的構(gòu)成要件包括形式要件和實質(zhì)要件。形式要件：兩個單位之間不具有出資持股關(guān)系。實質(zhì)要件：在不存在出資持股關(guān)系的前提下，一個單位對另一個單位存在實質(zhì)性的管理與被管理關(guān)系。管理與被管理關(guān)系通常體現(xiàn)為：一方對另一方的日常經(jīng)營、財務(wù)管理、人事任免、業(yè)務(wù)決策等核心事項具有實際控制力或決定性影響力，這種控制力或影響力并非來源于股權(quán)，而是來源于合同約定、行政隸屬、協(xié)議安排或其他事實控制關(guān)系。
46號文第二條規(guī)定，在判斷一個企業(yè)能否享受中小企業(yè)扶持政策時，需要排除“與大企業(yè)的負責(zé)人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關(guān)系的”情形。“直接控股關(guān)系”適用于存在出資持股關(guān)系的情形，“管理關(guān)系”適用于不存在出資持股關(guān)系但存在其他管理與被管理關(guān)系的情形。
在本案中，大型企業(yè)D公司系通過間接控股方式持有C公司股權(quán)，如前所述，該種情形不適用“直接控股關(guān)系”條款，質(zhì)疑請求未獲支持，這正是B公司在投訴階段將事實依據(jù)變更為“管理關(guān)系”的訴訟策略意義所在，一旦認定“管理關(guān)系”成立，A公司同樣面臨聲明函相關(guān)內(nèi)容填報不實的法律風(fēng)險。然而，B公司主張“管理關(guān)系”證明難度較大。這是因為管理關(guān)系的認定比控股關(guān)系更為復(fù)雜，其涉及對實質(zhì)性控制關(guān)系的綜合判斷，而非簡單的股權(quán)比例審查。在本案中，僅憑股權(quán)鏈條中的間接控股關(guān)系，并不能直接證明大型企業(yè)D公司對C公司為非出資持股關(guān)系的管理關(guān)系（例如對公司的經(jīng)營、財務(wù)、人事能直接決定）。如果投訴人B公司未能提供這方面的確切證據(jù)（如D公司直接決定C公司的高管任免、財務(wù)或經(jīng)營決策等），則投訴事項的事實依據(jù)不足。
——供應(yīng)商投訴的事項必須是經(jīng)過質(zhì)疑的事項。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十五條和《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第二十條明確規(guī)定，供應(yīng)商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項除外。因此，投訴事項應(yīng)當(dāng)以質(zhì)疑事項為基礎(chǔ)，不得在投訴階段提出全新的、未經(jīng)過質(zhì)疑程序的事實主張。從法理上分析，質(zhì)疑程序是投訴程序的前置過濾機制，給予采購人、采購代理機構(gòu)在采購程序內(nèi)部糾正錯誤的機會，同時固定爭議事實，防止投訴人在投訴階段無限擴大爭議范圍。
對于投訴階段能否變更事實依據(jù)，94號令并未作出明確規(guī)定。筆者認為，從保護當(dāng)事人合法權(quán)益的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分以下兩種情形。情形一（允許變更）： 若新增的“管理關(guān)系”主張與質(zhì)疑階段的“控股關(guān)系”主張在基本事實上具有一致性，僅是法律評價路徑的調(diào)整，則應(yīng)當(dāng)允許投訴人在投訴階段進行補充。情形二（不予允許）：若“管理關(guān)系”主張所依賴的事實證據(jù)與質(zhì)疑階段的“控股關(guān)系”主張完全不同，本質(zhì)上是提出了一個新的投訴事項，則應(yīng)當(dāng)以“未經(jīng)質(zhì)疑程序”為由，對該部分投訴不予受理。
就本案而言，“管理關(guān)系”與“控股關(guān)系”二者在事實要件、證明路徑和法律效果上具有本質(zhì)區(qū)別。B公司在質(zhì)疑階段完全未提及C公司與D公司之間存在管理關(guān)系的任何事實線索，而是到投訴階段才首次提出，應(yīng)當(dāng)認定該事實主張屬于新的投訴事項，因未經(jīng)質(zhì)疑程序而欠缺受理條件，財政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)94號令的相關(guān)規(guī)定對該部分投訴不予受理。
——新增證據(jù)應(yīng)當(dāng)能夠支持質(zhì)疑階段已經(jīng)提出的事實主張，或是對質(zhì)疑階段已主張事實的補充證明。根據(jù)94號令第十八條的規(guī)定，投訴人在提起投訴時應(yīng)當(dāng)提交“必要的證明材料”。投訴階段新增證據(jù)，在法律性質(zhì)上屬于對投訴事實依據(jù)的補充說明，原則上應(yīng)當(dāng)允許。但新增證據(jù)應(yīng)當(dāng)能夠支持質(zhì)疑階段已經(jīng)提出的事實主張，或是對質(zhì)疑階段已主張事實的補充證明，并且，投訴人應(yīng)當(dāng)在94號令規(guī)定的投訴期限內(nèi)（質(zhì)疑答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)）提交投訴書及證明材料。超過該期限提交的新證據(jù)，財政部門有權(quán)決定是否采納。
本案在投訴階段，B公司同時提交了跨項目聲明函證據(jù)——所證明的核心事實是同一制造商C公司在不同項目中的聲明函數(shù)據(jù)完全不一致，進而主張A公司構(gòu)成提供虛假材料。這一證據(jù)所支撐的核心事實主張，與質(zhì)疑階段的質(zhì)疑事項（A公司提交的聲明函內(nèi)容虛假）在本質(zhì)上仍具有同一性。因此，有理由認為，跨項目聲明函證據(jù)與質(zhì)疑事項具有實質(zhì)關(guān)聯(lián)性，并非一個全新的投訴事項。
根據(jù)《政府采購公告和公示信息格式規(guī)范（2020年版）》要求，中標(biāo)供應(yīng)商的《中小企業(yè)聲明函》屬于依法主動公開的政府采購信息。在本案中，B公司提交的跨項目聲明函證據(jù)系從政府采購網(wǎng)等法定公開渠道獲取，屬于合法取得的證據(jù)材料，具有程序上的合法性。同時，B公司也提供了關(guān)于證據(jù)來源的準(zhǔn)確網(wǎng)址，為財政部門核實該證據(jù)的真實性提供了線索。
認定“提供虛假材料謀取中標(biāo)”，實踐中一般認為需要同時滿足客觀要件（提供虛假材料的行為）和主觀要件（謀取中標(biāo)的故意）。在本案中，第三方供應(yīng)商E公司的聲明函在這兩個方面的證明力均十分有限。客觀要件方面：第三方聲明函最多只能證明“A公司的數(shù)據(jù)與E公司的數(shù)據(jù)不一致”，而不能直接證明“A公司的數(shù)據(jù)與客觀事實不符”。要證明后者，需要C公司注冊登記地中小企業(yè)主管部門的權(quán)威認定。主觀要件方面：即使最終證明A公司的數(shù)據(jù)與客觀事實不符，第三方聲明函也無法證明A公司是“明知”不符而故意填報。A公司可以主張其系依賴C公司提供的信息作出聲明，而C公司提供的信息可能存在錯誤。根據(jù)財政部國庫司的答復(fù)，提供虛假《中小企業(yè)聲明函》的，一般情況下都將被認定提供虛假材料，但能夠證明其沒有主觀故意的除外。
（作者單位：江蘇省南通市公共資源交易中心）
法律鏈接
《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》有關(guān)條款
第二條 本辦法所稱中小企業(yè)，是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立，依據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)，但與大企業(yè)的負責(zé)人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關(guān)系的除外。
《中華人民共和國公司法》有關(guān)條款
第二百六十五條 本法下列用語的含義……（二）控股股東，是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額超過百分之五十或者其持有的股份占股份有限公司股本總額超過百分之五十的股東；出資額或者持有股份的比例雖然低于百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會的決議產(chǎn)生重大影響的股東。
《中華人民共和國政府采購法實施條例》有關(guān)條款
第五十五條 供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍。
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》有關(guān)條款
第十八條 投訴人投訴時，應(yīng)當(dāng)提交投訴書和必要的證明材料，并按照被投訴采購人、采購代理機構(gòu)（以下簡稱被投訴人）和與投訴事項有關(guān)的供應(yīng)商數(shù)量提供投訴書的副本。
第二十條 供應(yīng)商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項除外。
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