■ 徐舟

從《征求意見稿》看，政府采購監(jiān)管部門對前述問題已有深刻認(rèn)識，并圍繞這些問題系統(tǒng)規(guī)劃了制度解決方案。

著力構(gòu)建完整統(tǒng)一的政府采購管理體系

從《征求意見稿》可以看出，監(jiān)管部門跳出程序立法思維，將健全管理體系作為本次修法的重中之重。去年，財(cái)政部推出了《政府采購需求管理辦法》（財(cái)庫〔2021〕22號），筆者在宣介時(shí)曾說它是政府采購制度改革的先行者?，F(xiàn)在看來，《政府采購需求管理辦法》所展現(xiàn)的以強(qiáng)化采購人主體責(zé)任為核心的采購全流程管理、體系化治理的理念和探索，在經(jīng)過進(jìn)一步思考和沉淀后，多數(shù)被納入到了《征求意見稿》之中。《征求意見稿》中關(guān)于如何健全和統(tǒng)一管理體系主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

首先，強(qiáng)化政府采購政策功能?！墩髑笠庖姼濉穼⒄少徴邌为?dú)成章，新增了維護(hù)國家安全、支持科技創(chuàng)新、維護(hù)弱勢群體利益等政策目標(biāo)；區(qū)分本國貨物、工程、服務(wù)與中國境內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品，分別采用強(qiáng)制采購和評審優(yōu)惠的不同扶持政策，將支持本國產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)落細(xì)；強(qiáng)調(diào)政策統(tǒng)一性要求，明確政府采購政策應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門統(tǒng)一制定，貨物、工程和服務(wù)一體化執(zhí)行政府采購政策，維護(hù)全國統(tǒng)一大市場和公平競爭，實(shí)現(xiàn)政策全覆蓋，提升政策效能；細(xì)化政策執(zhí)行措施，要求將落實(shí)政府采購政策納入項(xiàng)目績效目標(biāo)，在預(yù)算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項(xiàng)目評審、合同履約管理等各環(huán)節(jié)加以落實(shí)，確保政策落地。

其次，強(qiáng)化采購需求管理?！墩髑笠庖姼濉穼ｉT增加了需求管理一章，并且運(yùn)用了11個(gè)條款的較大篇幅，補(bǔ)上政府采購源頭管理薄弱的制度短板。《政府采購法》既是市場交易制度也是財(cái)政支出管理制度。《征求意見稿》將采購需求與預(yù)算管理銜接，強(qiáng)調(diào)采購需求首先要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)，構(gòu)建起“講求績效”的制度基礎(chǔ)。將采購需求與采購活動銜接，確立起以采購需求為引領(lǐng)、根據(jù)需求特點(diǎn)確定采購方式、競爭范圍、評審規(guī)則、合同定價(jià)方式的制度導(dǎo)向。同時(shí)，規(guī)范采購需求的形成過程，將采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)過程納入采購人內(nèi)控管理，更好發(fā)揮采購人的主觀能動性，防范需求不完善、實(shí)施計(jì)劃與需求特點(diǎn)不匹配、少數(shù)人操控需求進(jìn)而操縱采購等問題。

再其次，強(qiáng)化合同管理。相對于《政府采購法》的8個(gè)條款，《征求意見稿》共用了16個(gè)條款規(guī)范采購合同管理，對“最后一公里”的重視程度可見一斑。最值得一提的是有關(guān)合同定價(jià)方式的規(guī)定。關(guān)于合同定價(jià)方式，以往招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法對此都沒有任何約束，全看采購人、代理機(jī)構(gòu)是否專業(yè)和敬業(yè)。針對低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算等老大難問題，《征求意見稿》第七十二條確立了政府采購合同定價(jià)“固定價(jià)格為一般、非固定價(jià)格（成本補(bǔ)償）為例外”的原則；對于固定價(jià)格合同，只有合同訂立時(shí)采購數(shù)量無法確定的，才采用固定單價(jià)，否則應(yīng)當(dāng)采用“閉口”的固定總價(jià)；對于成本補(bǔ)償合同，要求實(shí)行固定酬金，不得按照成本比例支付酬金，防止供應(yīng)商有意做大成本從而獲得更多酬金，并且要求設(shè)定合同最高限價(jià)，防止因成本可以按實(shí)結(jié)算而導(dǎo)致成本無限擴(kuò)張。此外，《征求意見稿》還完善了追加采購、合同變更等條款，堵住合同價(jià)“敞口”的風(fēng)險(xiǎn)。增加了3條關(guān)于合同驗(yàn)收的規(guī)定，明確驗(yàn)收主體、驗(yàn)收小組組成、驗(yàn)收報(bào)告等要求，壓實(shí)采購人履約驗(yàn)收的主體責(zé)任。

最后，統(tǒng)一體系、統(tǒng)一市場?！墩髑笠庖姼濉凡辉賹φ少徹浳铩⒎?wù)與工程分別進(jìn)行規(guī)范，而是實(shí)行一體化管理，從采購政策落實(shí)、采購需求管理、采購方式和評審方法適用、采購合同管理等，全方位地將工程納入政府采購統(tǒng)一管理體系。例如，關(guān)于招標(biāo)、競爭性談判和詢價(jià)等采購方式的規(guī)定，不再是僅適用于貨物和服務(wù)，也包括工程。同時(shí)，《征求意見稿》提出要建設(shè)涵蓋貨物、工程和服務(wù)的政府采購全國統(tǒng)一大市場，打破市場分割，保障供應(yīng)商自由進(jìn)入統(tǒng)一大市場?！墩髑笠庖姼濉窌簳r(shí)在附則中保留了政府采購工程招標(biāo)適用招標(biāo)投標(biāo)法的條款，許多關(guān)心政府采購工作的朋友對此非常失望。其實(shí)大可不必。從《政府采購法》修訂第一次公開征求意見反饋情況看，不論是采購人、代理機(jī)構(gòu)等業(yè)界人士，還是專家學(xué)者、市場主體、社會公眾，都對兩法合并呼聲強(qiáng)烈。從修法程序看，現(xiàn)階段還是財(cái)政部門就修法公開征求意見，相關(guān)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)還在進(jìn)行中。目前，《征求意見稿》已經(jīng)在立法技術(shù)層面做好了相關(guān)準(zhǔn)備。

著力完善公平競爭的采購交易制度

首先，樹立采購方式運(yùn)用新導(dǎo)向。一是改革單純根據(jù)金額大小確定招標(biāo)與否的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)由采購人根據(jù)需求特點(diǎn)和績效目標(biāo)自主確定采購方式?！墩髑笠庖姼濉穭?chuàng)設(shè)了創(chuàng)新采購這一新的采購方式，并且將框架協(xié)議采購方式上升到法律層面，進(jìn)一步豐富采購方式種類，建立起多元化、適應(yīng)不同需求特點(diǎn)的采購交易制度。明確招標(biāo)、詢價(jià)適用于需求客觀明確的項(xiàng)目，其中，詢價(jià)是招標(biāo)的簡化版，適用于金額不大的項(xiàng)目；談判、創(chuàng)新采購適用于需求不明確或者很復(fù)雜，需要與供應(yīng)商一起商量需求內(nèi)容、解決方案的項(xiàng)目，其中，創(chuàng)新采購是談判的“專業(yè)版”，適用于供應(yīng)商也不是完全心中有底的研發(fā)型項(xiàng)目；框架協(xié)議適用于需要頻繁重復(fù)采購的小額零星項(xiàng)目；單一來源采購適用于需求缺乏競爭條件的項(xiàng)目。同時(shí)，由于需求特點(diǎn)不同，規(guī)范這些采購方式的重點(diǎn)也有差別。如招標(biāo)、詢價(jià)重在需求管理和評審方法的客觀性，競爭性談判、創(chuàng)新采購重在采購過程管理，框架協(xié)議采購重在競爭機(jī)制管理，單一來源重在適用恰當(dāng)性管理和成本管理等。二是改革單純強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)的規(guī)定，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)公開競爭。與《政府采購協(xié)定》（GPA）等國際規(guī)則接軌，將競爭范圍這個(gè)概念從采購方式管理中剝離出來。不僅招標(biāo)要公開競爭，除了單一來源采購這一非競爭性采購方式外，談判、詢價(jià)等其他各種競爭性采購方式，非因法定情形，都要實(shí)行公開競爭，切實(shí)保障供應(yīng)商機(jī)會公平。

其次，強(qiáng)化評審規(guī)則客觀公正。一是規(guī)范評審方法的運(yùn)用。強(qiáng)調(diào)根據(jù)需求特點(diǎn)和績效目標(biāo)選用相應(yīng)評審方法，避免綜合評分法“一統(tǒng)江湖”。明確通用貨物、服務(wù)，簡單工程，“夠用就好”的項(xiàng)目，采用最低評審價(jià)法；技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，或者多專業(yè)多種類混合型采購，需要綜合評價(jià)性價(jià)比的項(xiàng)目，采用綜合評分法。為落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》提出的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”采購要求，《征求意見稿》還明確，綜合評分法可以實(shí)行先評方案再評價(jià)格、“優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)上優(yōu)價(jià)”的兩階段評審方法，并且新增了最優(yōu)質(zhì)量法這一評審方法，對于執(zhí)行政府定價(jià)或者對質(zhì)量有特殊要求的項(xiàng)目，可以采用最優(yōu)質(zhì)量法，在確定價(jià)格的前提下僅對質(zhì)量進(jìn)行競爭，確?！皟?yōu)質(zhì)”。二是規(guī)范綜合評分法的評審因素及分值設(shè)置。包括規(guī)范評審因素設(shè)置范圍：評審因素應(yīng)當(dāng)與采購標(biāo)的直接相關(guān)，主要包括價(jià)格或者成本、質(zhì)量、供應(yīng)商履約能力、商務(wù)條件以及采購政策要求等。防止“量身定做”、隨意設(shè)置“控標(biāo)”條款，連供應(yīng)商行政級別、是否建立黨組織這樣與采購標(biāo)的無關(guān)的因素，也拿來做評審因素。明確評審因素客觀性要求：評審因素必須是量化指標(biāo)，并且可評判、可驗(yàn)證，分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)。誠如此，政府采購評審真就幾近于高考評分了。從反饋情況看，對于這一要求，實(shí)操部門反映比較多，認(rèn)為影響質(zhì)量的因素并不都是量化指標(biāo)，實(shí)踐中難以做到。筆者也曾長期從事采購實(shí)務(wù)，對此頗為理解。不過，正如前文所述，評審不客觀、不公正，易于被操控的問題，已經(jīng)到了非改不可的境地。如果評審規(guī)則還如之前那樣主觀性強(qiáng)、彈性大，無論換誰評審都難保不出問題。當(dāng)然，如何將供應(yīng)商響應(yīng)方案、技術(shù)路線等非量化、需主觀判斷的因素轉(zhuǎn)換為可評判、可驗(yàn)證的量化指標(biāo)，具體方法還有待進(jìn)一步研究。通過市場調(diào)查、與供應(yīng)商談判等，能夠?qū)⒎桨感灾饔^因素轉(zhuǎn)化為客觀指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為客觀指標(biāo)，比如，將新冠疫苗的不同技術(shù)路線，轉(zhuǎn)換為預(yù)防感染率、重癥率、死亡率等指標(biāo)。確實(shí)不能直接轉(zhuǎn)化為客觀指標(biāo)的，比如，雕塑等藝術(shù)品設(shè)計(jì)方案，筆者希望今后能允許采用間接轉(zhuǎn)化方式，如，由評審委員會對不同方案進(jìn)行排序或者評定等次等。

最后，強(qiáng)化合同履約管理。強(qiáng)調(diào)必須按照采購結(jié)果簽訂合同（即須按照采購文件的所有實(shí)質(zhì)性要求以及供應(yīng)商的競標(biāo)文件簽訂政府采購合同或者框架協(xié)議，不得對采購文件確定的事項(xiàng)和供應(yīng)商的競標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改），通過書面合同進(jìn)一步確認(rèn)和固定競標(biāo)結(jié)果，同時(shí)，要求嚴(yán)格按照合同履行，不得隨意調(diào)整、變更合同。意在促使供應(yīng)商切實(shí)按照競標(biāo)承諾全面履行，并堵住利用合同變更導(dǎo)致合同“敞口”的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)采購全過程的閉環(huán)管理，維護(hù)競爭公平。

著力健全采購人對采購結(jié)果負(fù)責(zé)的機(jī)制

從強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡轉(zhuǎn)向注重權(quán)責(zé)對等，全面壓實(shí)采購人主體責(zé)任。

首先，壓實(shí)采購人在采購全鏈條中的法人主體責(zé)任。通覽《征求意見稿》，在項(xiàng)目績效管理、需求管理、政策執(zhí)行、采購交易、合同管理、質(zhì)疑答復(fù)等方面，義務(wù)主體都是采購人。并且《征求意見稿》明確要求采購人將政府采購納入其內(nèi)控管理體系，從而將項(xiàng)目經(jīng)辦人員在采購活動中的各項(xiàng)履職行為落實(shí)為采購單位的法人職責(zé)。采購人都是國家公權(quán)力機(jī)構(gòu)，在全面從嚴(yán)治黨新形勢下，都建立有一套嚴(yán)密的內(nèi)部管理體系。發(fā)揮采購人的主觀能動性和自我管理優(yōu)勢，與外部監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，有利于提高監(jiān)管效能。新近出臺的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》《政府采購需求管理辦法》等制度，都開始注重發(fā)揮主管預(yù)算單位對下屬預(yù)算單位的采購管理作用，其背后的邏輯也在于此。

其次，理順采購人與評審專家、代理機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。采購代理機(jī)構(gòu)不再定位為與采購人“平起平坐”的政府采購當(dāng)事人；評審專家的角色定位從評審決策逐漸過渡為參與決策和決策咨詢，突出采購人的采購主體地位。

最后，賦予采購人完整的采購決策權(quán)。包括確定采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的“游戲規(guī)則”制定權(quán)、確定采購代理機(jī)構(gòu)的“隊(duì)友選擇”權(quán)等。特別是重新回歸評審決策權(quán)，放開了評審委員會中專家比例的限制，除競爭性談判和創(chuàng)新采購的談判小組，應(yīng)當(dāng)由采購人代表和政府采購評審專家共同組成外，招標(biāo)、詢價(jià)等評審委員會可以全部由采購人代表組成。從征求意見反饋情況看，放開專家比例限制，是廣受關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)議題。不少市場主體和社會公眾對此表示擔(dān)憂，擔(dān)心又回到政府采購制度改革前“一切由采購人說了算”的局面。開句玩笑，這就像夫妻離婚，在一起的時(shí)候總覺得對方千般不是，真要分開了卻又想起對方的好。改革專家評審制度，初衷是貫徹權(quán)責(zé)一致原則，“誰決策誰負(fù)責(zé)”，確保采購人對采購結(jié)果全面負(fù)責(zé)。評審委員會由采購人代表和評審專家共同組成，專家組成比例由采購人自行確定，這就意味著評審決策的主體是采購人，專家主要是提供專業(yè)意見，幫助采購人作出科學(xué)決策。因此，采購人責(zé)無旁貸，必須對采購結(jié)果負(fù)責(zé)。為對沖風(fēng)險(xiǎn)，《征求意見稿》放權(quán)的前提，是提高評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)的客觀性。評審規(guī)則客觀了，誰來評不重要，就像機(jī)器也可以閱卷；評審規(guī)則不客觀，就會像現(xiàn)在實(shí)踐中那樣，同一項(xiàng)目由不同的評委來評審，結(jié)果往往不一樣，滋生尋租空間?？梢?，誰來評不重要，評審規(guī)則是否客觀才是關(guān)鍵。有業(yè)內(nèi)人士提出疑問，有些復(fù)雜項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)難以做到絕對客觀，怎么辦？筆者認(rèn)為，對此不用擔(dān)心，《征求意見稿》已有規(guī)定，競爭性談判和創(chuàng)新采購的談判小組，應(yīng)當(dāng)由采購人代表和評審專家共同組成。至于專家的具體比例，這個(gè)由采購單位內(nèi)控制度去規(guī)范。如果評審標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀，評審專家還占少數(shù)，采購人不僅要對采購結(jié)果負(fù)責(zé)，還要承擔(dān)道德壓力。

著力引導(dǎo)專業(yè)化采購

當(dāng)前政府采購實(shí)踐中的種種問題，固然有制度層面和社會大環(huán)境方面的原因，但執(zhí)行操作層面專業(yè)化發(fā)展不平衡、不充分，不能滿足政府采購高質(zhì)量發(fā)展需要，無疑也是原因之一。因此，《征求意見稿》在培育、引導(dǎo)專業(yè)化采購方面可謂不遺余力。

一方面，法律本身就是對社會的指引。《政府采購法》作為政府采購領(lǐng)域的基本法律，一部規(guī)范政府采購行為的管理性法律，按理應(yīng)以強(qiáng)制性規(guī)范為主，但《征求意見稿》中卻出現(xiàn)了大量任意性規(guī)范。這些任意性規(guī)范主要是面向采購人，告訴采購人可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)自主確定一些事項(xiàng)，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意味。比如，鼓勵采購人開展聯(lián)合采購，告知采購人確定采購需求的方法，引導(dǎo)采購人如何根據(jù)需求特點(diǎn)選用采購方式、評審方法、合同類型、合同定價(jià)方式等。另外，還有些條款雖然是義務(wù)性規(guī)范，但諄諄告誡、專業(yè)化指導(dǎo)的意味也非常濃厚。比如，分類分包采購、創(chuàng)新采購、信息化采購、政府和社會資本合作采購等。

另一方面，法律自身的高度專業(yè)性將倒逼采購專業(yè)化。對于《征求意見稿》，筆者有一個(gè)強(qiáng)烈的感覺：如果沒有一定的政府采購專業(yè)知識，可能難以全部讀懂《政府采購法》。實(shí)際上，為了便于大家理解修法思路，《征求意見稿》已經(jīng)有意識地在一些重點(diǎn)改革領(lǐng)域?qū)懙帽容^細(xì)，今后真正出臺的時(shí)候，有些條款應(yīng)該不會那么細(xì)化。其實(shí)這并不奇怪，政府采購本來就是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的工作，《政府采購法》從以往主要規(guī)范采購程序、大家一看就能夠上手的法律，蛻變?yōu)閷φ少徣鞒痰墓芾硪约耙钥冃閷?dǎo)向的專業(yè)性法律，政府采購將不再是簡單“走程序”，而是必須通過全流程專業(yè)化管理和操作，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的專業(yè)性工作?！墩髑笠庖姼濉返诰攀邨l還專門對采購人、集中采購機(jī)構(gòu)采購人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能以及教育培訓(xùn)提出明確要求。對于社會代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，《征求意見稿》雖然沒有直接提出專業(yè)方面要求，但由于采購人要對采購結(jié)果全面負(fù)責(zé)，如果選擇的代理機(jī)構(gòu)不專業(yè)，那么，引起的后果將由采購人承擔(dān)。實(shí)際上是通過市場選擇，倒逼社會代理機(jī)構(gòu)提升專業(yè)化服務(wù)水平。（作者單位：上海市財(cái)政局）