2015年7月31日的國務院常務會議上，國務院總理李克強為整合建立統一的公共資源交易平臺畫出“路線圖”：“我們要把各項公共資源逐步都納入到統一的平臺上，實現‘平臺之外無交易’。這既可以降低交易成本，也能消除尋租行為，推動行政權力‘陽光化’，用制度遏制腐敗。” 會議決定整合分散設立的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源交易市場，以管理創新促進資源配置高效透明。同時，李克強總理強調，“我們整合建立公共資源交易平臺，主要靠電子信息整合”。公開透明是預防公共資源交易領域腐敗滋生的一劑良藥，而電子化建設又是實現公開透明的最佳手段之一，于是，各地公共資源交易管理的改革實踐中紛紛將電子化建設作為一項重要目標。電子化很大程度上促進了公共資源交易的公開透明，提高了公共資源市場化配置的質量和效率，但仍遺留一些難以單純靠技術解決的問題，本文將就這些問題展開討論，并試圖指出我國公共資源交易電子化建設的未來走向。

　　我國公共資源交易電子化建設存在的不足

　　（一）平臺整合有限，缺乏頂層設計

　　隨著各地公共資源交易中心的相繼成立，統一的公共資源平臺也紛紛建立起來，但仍有許多地方的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易等交易項目沒有納入到交易平臺中來。大體有兩方面原因導致部分地區交易平臺整合效果有限：一是部門利益割據，難以協調；二是缺乏統一標準，系統難以對接。但根本原因是頂層設計的缺乏。公共資源交易平臺整合需要高層協調，監督和管理需要專職部門負責，平臺交易活動的開展也有賴于專業團隊的運維，這就催生了公共資源交易改革的“一委一局（辦）一中心”模式。該模式雖然不是公共資源交易改革的唯一答案和最終形態，但有效實現了公共資源交易的協調、監管和執行等環節的統一，為頂層設計提供了借鑒。不少地方學習采納了這一模式，但采納程度不一，有的完整借鑒，有的則只成立了公共資源交易中心或公共資源交易管理局，高層協調議事機構的缺乏使得這些地方的公共資源交易管理局或交易中心在推進平臺整合時舉步維艱，往往需要“在工作中促進感情，以感情推動工作”，整合效果取決于與各行政主管部門的關系，頂層設計不足的弊端充分暴露出來。此外，作為監督管理機構，各地的公共資源交易管理局在性質上大都屬于事業單位，尷尬的定位使其在開展監督管理工作時缺乏必要的行政權力，這個問題同樣凸顯了頂層設計的不足。

　　（二）系統標準不一，跨區難以合作

　　公共資源交易電子化建設的初衷之一是利用信息技術突破交易的時空限制，更好地實現公共資源的市場化配置。從目前的建設情況看，大部分地級市轄區內的公共資源交易市場實現了統一，但由于系統建設標準不一，省域及省際范圍內的大市場仍沒有形成，屬地依然是公共資源交易市場的基本單元。開展跨行政區域的合作、構建互聯互通的公共資源交易平臺可有效降低交易成本，最大限度地發揮市場在公共資源配置中的決定性作用；形成全國統一的信用體系，進一步促進公共資源交易領域的公開透明；方便大數據分析的開展，為預測和把握我國經濟形勢提供有力的信息支撐。信息技術的發展使得這一構想具備了必要的實現手段，但技術并不能解決所有問題，標準不一使得現有的公共資源交易平臺在深度對接（即除了門戶網站的簡單鏈接外，實現后臺數據等要件的深度對接）時存在困難，有時甚至要推倒重建。

　　（三）數據利用不足，電子監管缺位

　　筆者調查得知，各地的公共資源交易平臺在日常運行中沉淀了大量交易數據，但這些數據往往只用來繪制幾張簡單的表格掛在門戶網站，并沒有真正發揮出信息化監管的優勢。多數地區的公共資源交易管理局和公共資源交易中心并沒有主動監管的意識，盡管不具備法律意義上的行政監督權，但二者依然能夠利用大數據發揮交易平臺的監督功能。海量數據不僅可以充當交易現場的電子見證，加以科學分析更能實現交易風險的預警，如果將預警進一步推送至各行業監管部門，就能形成交易風險從源頭發現到最終解決的閉環。遺憾的是，多數地方并沒有將這些數據充分利用起來。

　　引發上述不足的三個基本問題

　　上述不足產生的深層次原因在于，各地政府在進行公共資源交易體制改革時并沒有弄清楚三個問題：其一，是制度先行還是技術倒逼？不少地方公共資源交易體制頂層設計的缺失，正是源于對這一問題的困惑。其二，是獨善其身還是共建共享？對這個問題的不同看法直接導致各地在推進公共資源交易標準化建設時持不同態度。其三，是傳統領導還是數字領導？數字時代領導情境和機制的改變給公共部門領導者帶來一定挑戰，領導者能否勇于直面這一挑戰，關乎其運用大數據等數字化技術治理的成敗。

　　（一）是制度先行還是技術倒逼

　　關于制度先行和技術倒逼的問題，答案無非有三種：其一，制度上的頂層設計在先，技術是實現手段。芳汀曾在其著作《構建虛擬政府：信息技術與制度創新》中強調，真正的挑戰不在于構建電子政府的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。其二，制度變革阻力巨大，應利用技術倒逼制度變革。我國已進行了三輪大部制改革，最新一輪黨和國家機構改革正在向省級及省級以下行政單位延伸，大部制改革一定程度上改善了行政體制條塊分割的現狀，但同時應看到，大部制改革是有周期、底限和成本的，這一改革不可能無止境地進行下去最終突破官僚制的底限，并且每輪大部制改革推進所需的各方面成本都是巨大的。這種情況下，不少學者認為應充分發揮信息技術的引領性作用，以流程再造倒逼制度變革。其三，制度與技術相輔相成，同步發展。這似乎是這一問題的“標準答案”，但實現難度遠非前兩種觀點可比。對這個問題的不同看法也使得各地在進行平臺整合時收獲不同成效：重制度變革的，往往能在頂層設計上取得突破，但對技術手段的忽視可能使其發展進度滯后于服務對象的需求；重技術利用的，往往能在用戶端獲得更高評價，但體制機制僵化將嚴重掣肘其未來發展，使得改革空有其表；兩者兼顧的，往往不存在明顯短板，但有限的資源和精力通常也難以支撐其在兩端都取得突出成就。

　　（二）是獨善其身還是共建共享

　　公共資源交易平臺的建設并非一日之功，各地在建設過程中也逐漸發展出自己的一套標準，這與當地公共資源交易管理部門的建設理念及平臺建設承包商的技術特點有關，一定程度上也體現了服務對象的利益訴求。從短期看，各地按照自己的標準建設公共資源交易平臺無可厚非，因為這樣能夠較快地實現平臺的運營，最大限度發揮已有人力、物力及財力資源的作用；但從長期看，這種行為在某種意義上無異于“畫地為牢”，使得我國公共資源交易的整體市場被屬地切割開來，阻礙了社會征信體系等全國統一體系的建設，不利于交易成本的進一步降低，既損害了地方利益，也限制了市場在全國公共資源配置中決定性作用的發揮。多數地方政府都能看到共建共享是公共資源交易平臺未來的發展走向，但在資源和精力有限的情況下作出這樣的選擇并不容易。

　　（三）是傳統領導還是數字領導

　　數字時代的到來使得領導的情境和機制發生較大改變，這給公私部門的領導者都帶來了一定挑戰。公共部門向來因僵化的體制機制廣為詬病，然而近年來的電子政務建設使得這一現象大為改觀，各地創新與學習的熱情被充分調動起來，一些地方的在線政務服務平臺甚至可以在效率和體驗上與企業媲美。然而，值得注意的是，各地電子政務的情況并不相同，目前該領域已知的先進經驗多來自東部地區的大中城市，究其原因，除財力、技術等客觀條件外，地區領導者的數字領導力也相當關鍵。數字領導力可被定義為“數字化時代，領導者借助數字技術手段促使個體、團體及組織在態度、情感、思維、行為及績效方面發生變化的能力及其過程”。這一概念在國外廣受關注，在國內卻鮮有學者和實踐家提及，在考量數字經濟或數字政府等概念時，人們似乎本能地將技術與人力對立起來看待，尤其是在近年來的數字政府建設中，人們普遍認為更多的技術、更少的人力意味著高效和透明，但系統割據、重復建設等亂象說明在頂層設計環節人力尤其是領導者的作用是不可取代的。領導者如何應用數字化技術突破信息孤島、整合交易平臺及完善電子監管應該是一個被廣泛討論的重要問題。如果進一步聚焦到上文提及的大數據監管問題，大數據的收集、處理、分析和解釋，應當是未來公共資源交易管理部門職員的必備技能，如下工作的開展應當成為常態：管理和處理大量非結構化、半結構化和結構化的數據；分析這些數據并為公共運營提供有意義的洞見；解釋這些數據，借以支持循證決策。對于領導者而言，如何領導下屬開展這些工作更是一個挑戰，盡管他們可以調動各種技術和人力資源，甚至通過外包去滿足大數據監管的能力需求，但最終如何應用大數據分析的結果更好地實現組織目標，依然是領導者繞不過的問題。從這個角度講，提升公共部門領導者的數字領導力是迫切的現實需要。

　　我國公共資源交易電子化建設的未來走向

　　（一）做好制度設計，兼顧技術應用

　　如上文所述，在資源、精力有限的情況下，要兼顧制度設計與技術發展并不是一件容易的事，但這并不意味著我們就要放棄努力。無論技術如何發展，制度的重要性都不應忽略，并且在多數情況下制度設計應走在前面。技術本身不具備價值，人類在生產、生活中的應用使其具有了價值。但同時不能忽略的是，技術發展能夠使許多超越常規的制度設計得以實現，促進制度變革，如電子化的招、投、評標技術使得更多旨在促進公開、透明的制度設計得以實現。在公共資源交易體制改革領域，各地應結合自身情況，處理好制度變革與技術應用的關系，做好頂層設計，厘清權責邊界，建立公共資源交易管理委員會等協調議事機構，利用信息化、數字化技術進一步實現交易平臺的對接與整合。

　　（二）統一標準體系，實現共建共享

　　電子政務領域的實踐家經常用“盆景”和“風景”的關系比喻獨善其身與共建共享。這一比喻同樣可以應用到公共資源交易的電子化建設中，在不同標準下建設的公共資源交易平臺只能成為姿態各異的“盆景”，難以形成和諧統一的“風景”。解決這個問題的關鍵在于推進標準化建設，即公共資源交易的全過程都有統一、科學的技術標準和服務標準。目前，有些地方已實施了一些領域的標準化，如安徽省2012年在全國率先頒布《公共資源交易市場服務標準體系》（DB34/T 1744—2012），對公共資源交易服務管理的18步流程進行了全面系統的規制，指導和規范了全省公共資源交易服務和管理工作；四川省公共資源交易平臺標準化建設則是獲得了多項國內標準化認證，等等。今后，標準化應成為各地公共資源交易的發展方向。

　　（三）變革傳統領導，推進數字領導

　　數字時代的到來使得領導的情境和機制發生改變，盡管這一判斷仍有待更多的實證研究加以驗證，但我們有理由相信，數字領導力會對組織績效產生一定的影響。以電子政務建設為例，具有較強數字領導力的領導者更有可能做好系統的頂層設計，在系統轉換和平臺對接時，數字型領導者更有魄力去突破部門的藩籬。我們如果把目光聚焦在公共資源交易領域，同樣會發現，具有較高數字領導力的領導者更有可能推動平臺的對接與整合，促進公共資源的全流程電子化交易，充分發揮大數據監管的作用。此外，領導者的數字領導力不僅體現在他個人為整個組織選擇、采納數字技術方面，更體現在他領導下屬應用數字技術更好地實現組織目標的過程中。學者馬亮認為地方政府在推行大數據治理時面臨著“人才荒”，數字型領導者在為部門引進和培養更多“技術官僚”方面能夠發揮積極作用，因為他們既重視技術又了解技術，他們對大數據治理的有效利用，能夠形成良好的垂范作用，激勵下屬積極學習和應用數字技術。在進一步推動公共資源交易的電子化建設過程中，相關部門的領導者必須積極了解、學習和應用數字技術，努力由傳統領導者向數字領導者轉型。

　　(作者單位：中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學公共資源交易研究中心。本文為中國人民大學公共資源交易研究中心承擔的課題“京東政府采購以訂單為維度的全流程可跟蹤的意義和必要性”的階段性成果之一)