應(yīng)松年

　　1936年生，浙江寧波人，著名法學(xué)家，中國政法大學(xué)終身教授。曾任中國行政法學(xué)研究會會長、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任，第九、十屆全國人大代表，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員。

　　3月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會議審議通過《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，其中強(qiáng)調(diào)，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，是落實(shí)全面依法治國的重要舉措。要堅持從實(shí)際出發(fā)，選擇符合實(shí)際的組織形式、工作模式、管理辦法，突出重點(diǎn)、分類施策，體現(xiàn)科學(xué)性、針對性、可操作性，積極穩(wěn)妥組織實(shí)施。要重視發(fā)揮法律顧問和公職律師、公司律師作用，健全相關(guān)工作規(guī)則，嚴(yán)格責(zé)任制。

　　在此之前，政府法律顧問制度就已是法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵詞。黨的十八屆三中全會《決定》要求“普遍建立政府法律顧問制度”，十八屆四中全會《決定》提出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”2015年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》也再次對建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍提出明確要求。李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報告》中，明確提出“積極推行政府法律顧問制度”。

　　近年來，不少地方圍繞政府購買法律服務(wù)進(jìn)行了探索，并取得了一些成果。廣東省在《2013年政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》中已明確把“法律服務(wù)”列入政府集中采購目錄，上海、浙江、湖南、安徽等地也相繼對政府購買律師服務(wù)做出具體規(guī)定。

　　日前，就普遍建立法律顧問制度、政府購買律師服務(wù)等問題，本報記者采訪了曾經(jīng)擔(dān)任第九、十屆全國人大代表和全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員的中國政法大學(xué)終身教授、著名法學(xué)家應(yīng)松年。

　　政府法律顧問制度“普遍建立”意義深遠(yuǎn)

　　《中國政府采購報》：應(yīng)老，您好！您是新中國行政法學(xué)科的開創(chuàng)者和奠基人，法治政府建設(shè)是您一直關(guān)注的領(lǐng)域。您如何理解“普遍建立政府法律顧問制度”？此項(xiàng)制度的建立對建設(shè)法治國家、法治政府有什么重要意義？ 應(yīng)松年：如果就制度本身來說，法律顧問其實(shí)并不是一件新鮮的事。最早是企業(yè)聘法律顧問，為了維護(hù)權(quán)益，更好地參與市場活動。近十多年來，越來越多的地方政府和部門開始聘法律顧問。在深圳等地方，政府法律顧問開展得早，制度就比較成熟了。之所以稱其為“新舉措”，主要是“新”在對建立政府法律顧問制度的普遍性要求上。普遍建立法律顧問制度，意味著在原來建立的范圍和領(lǐng)域基礎(chǔ)上繼續(xù)拓展和擴(kuò)大，意味著這是對所有黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)事業(yè)單位等提出的要求。

　　在全面依法治國的大背景下，普遍建立政府法律顧問制度是很有必要的。它既是提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平的標(biāo)準(zhǔn)配置，同時也是建設(shè)法治政府、法治社會的必備條件。簡單地講，我們要建設(shè)法治國家、法治政府，可以要求政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都提高法治意識，能用法治思維、法治方式履行職責(zé)，但不能期望每一個政府官員都是法律專家。所以，十八屆四中全會《決定》提出要建立以政府法制機(jī)構(gòu)為主體，同時吸收專家和律師參加的政府法律顧問隊(duì)伍。

　　我本人也多年從事法律顧問工作，事實(shí)證明，黨政機(jī)關(guān)聘請法律顧問，可以及時發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)在制定政策文件中的法律問題，避免日后的隱患和風(fēng)險。而且，因?yàn)橛懈鼘I(yè)人士從法律角度把關(guān)，還可以提高政策文件的可操作性。一些地方政府聘請法律顧問之后，所作出的決策、所制定發(fā)布的政策文件質(zhì)量都有很大提高，這就是明顯的效果。

　　《中國政府采購報》：從目前我國政府法律顧問的實(shí)際情況來看，您認(rèn)為應(yīng)該怎樣做到“普遍建立”？對今后各地開展此項(xiàng)制度的探索實(shí)踐工作有什么建議和意見？

　　應(yīng)松年：隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、法治建設(shè)的進(jìn)步，我國法律顧問制度建設(shè)取得了一定進(jìn)展。但是從總體上看，目前法律顧問制度在我國還處于初建階段，實(shí)踐中急劇增加的法律事務(wù)，對完善這個制度提出了新的要求。

　　如何做到“普遍建立”？首先，黨政機(jī)關(guān)要帶頭建立健全法律顧問制度，不僅是行政機(jī)關(guān)，黨委也可以聘法律顧問。這個月初，山東省委就聘任5個人擔(dān)任省委法律顧問，聘任30個人擔(dān)任省委法律專家?guī)斐蓡T，這些人有法學(xué)教授、也有律師。第二，公立醫(yī)院、學(xué)校等財政出資的事業(yè)單位，以及國有企業(yè)、人民團(tuán)體也要結(jié)合本行業(yè)、本單位的實(shí)際情況建立法律顧問制度。最后，其他社會團(tuán)體、企業(yè)以及村委會、居委會等基層群眾自治組織應(yīng)視情況逐步建立健全法律顧問制度。

　　關(guān)于具體怎么做的問題，目前中央有關(guān)部門正在研究制定具體的方案。我的建議，就是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、人民團(tuán)體等主體結(jié)合各自的職責(zé)任務(wù)，采用不同的方式。中央提出來的“建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”就是一條很好的辦法，關(guān)鍵在于落實(shí)。

　　目前政府設(shè)有法制辦，部門有法制處、法制科，一些地方黨委和黨委部門內(nèi)部也設(shè)立了法規(guī)處、法規(guī)室。實(shí)踐證明，一個地方、一個部門有一個健全的法制機(jī)構(gòu)，有一支精通法律的干部隊(duì)伍，在進(jìn)行決策、處理問題時為領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，可以降低風(fēng)險，減少失誤，還能為領(lǐng)導(dǎo)省出很多時間和精力。事業(yè)單位、國有企業(yè)的法制機(jī)構(gòu)，同樣也是很好的參謀、助手和法律顧問。

　　隨著涉法事務(wù)增加、機(jī)構(gòu)編制有限，黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)有時候會顯得力不從心。這個時候，通過政府購買服務(wù)的方式，聘用律師、專家學(xué)者作為法律顧問就是一項(xiàng)很好的選擇。借用法律的“外腦”，實(shí)際上是借力專業(yè)人員的法治思維和法律知識。除了專業(yè)水平和經(jīng)驗(yàn)之外，外聘的法律顧問還有一個更重要的作用，就是他們可以站在更加客觀中立的角度上分析、研判問題，直言不諱地向黨政領(lǐng)導(dǎo)說明利弊，而有些事情往往是黨政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員不方便說，或者說起來有顧慮的。

　　完善購買制度 明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

　　《中國政府采購報》：業(yè)界認(rèn)為，目前政府法律顧問缺乏良性遴選機(jī)制，專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量參差不齊。您認(rèn)為政府等部門購買律師服務(wù)時，如何通過制度約束保障律師提供服務(wù)的專業(yè)性、獨(dú)立性？

　　應(yīng)松年：這個問題在一些地方和部門確實(shí)存在，早期確有一些重視法治工作的省市在開展法律顧問制度，但相關(guān)機(jī)制還不完善。比如說，政府的哪些問題需要由法律顧問來發(fā)表意見，具體程序應(yīng)該怎樣，通過什么形式發(fā)表意見等問題都需要有明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

　　保障律師提供服務(wù)的專業(yè)性、獨(dú)立性，需要推動政府購買律師服務(wù)的規(guī)范化、制度化。推動建立一整套政府購買律師服務(wù)的有效機(jī)制，規(guī)范政府購買律師服務(wù)需求評估、成本核算、招投標(biāo)管理、質(zhì)量控制、績效考核、監(jiān)督管理等機(jī)制。明確政府購買律師服務(wù)的主體、服務(wù)范圍，明確政府購買律師服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。同時，要建立律師競業(yè)禁止和保密制度，避免法律服務(wù)利益沖突，保守在工作中接觸、知悉的國家秘密。

　　對于律師服務(wù)的內(nèi)容，也就是政府法律顧問參與的工作，可以說是多方面的。最主要的是參與政府重大決策事項(xiàng)的分析論證，特別是重大公共項(xiàng)目、大額度財政資金使用等問題的合法性、可行性論證。法律顧問還參與法律法規(guī)規(guī)章的調(diào)研、起草與評估工作，承擔(dān)規(guī)范性文件起草以及政府投資、招商等合同的法律審核。此外，參與有關(guān)行政案件的處理，就行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議、行政賠償?shù)仁马?xiàng)涉及的法律問題提供意見。

　　堅持公開是關(guān)鍵

　　《中國政府采購報》：您曾經(jīng)說過，政府采購活動最重要的就是公開。您認(rèn)為政府購買法律服務(wù)過程中如何堅持公開原則？

　　應(yīng)松年：西方國家有句俗話，“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”公開可以說是法治政府建設(shè)中最重要的幾項(xiàng)制度之一。十八屆四中全會《決定》明確了政務(wù)公開工作中“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”的原則。也就是說，所有的政務(wù)信息都應(yīng)該公開，除非法律另有規(guī)定。在公開的內(nèi)容上，要一體推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。只要政務(wù)信息都切實(shí)公開了，政府的所作所為就被置于社會公眾的廣泛監(jiān)督之下，腐敗就沒有了藏身之地。某地開展一個項(xiàng)目建設(shè)，就因?yàn)闆]有事先公開決策，沒有通過公眾參與、專家論證等程序引起當(dāng)?shù)乩习傩諒?qiáng)烈不滿，最終只得宣布無效。其實(shí)，類似項(xiàng)目在其他一些省市也有在做，就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣鹿_、躲躲閃閃，沒有提前溝通導(dǎo)致最后結(jié)果很不愉快。

　　對于政府購買律師服務(wù)本身，同樣也要按照公開、公平、公正的原則，通過公開招標(biāo)方式，競爭擇優(yōu)，確定承接律師事務(wù)所。同時要全面公開政府購買律師服務(wù)的信息，研究建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機(jī)制，及時組織對已完成律師服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收和綜合考評，評價結(jié)果向社會公布，并作為后續(xù)購買律師服務(wù)的重要依據(jù)。